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Dossier : États et territoires du politique

Introduction du dossier : États et territoires du politique. La décentralisation en débat

Jean-Philippe Bras and Aude Signoles
p. 9-25

Author's notes

Ce dossier est le fruit d’un travail collectif ponctué par deux réunions scientifiques entre ses contributeurs, tenues pour la première à Paris à l’occasion du premier congrès du groupement d’intérêt scientifique (GIS) Moyen-Orient et mondes musulmans (6-9 juillet 2015) et pour la seconde à Aix-en-Provence les 12 et 13 octobre 2016, dans le cadre d’un partenariat entre l’IREMAM, le CHERPA (IEP Aix-en-Provence) et le CUREJ (Université de Rouen). Une partie des contributions donnera lieu à une version électronique en langue anglaise grâce notamment au soutien du GIS Moyen-Orient et mondes musulmans et du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS).

Que l’ensemble de nos partenaires institutionnels et financiers soient ici remerciés pour leur soutien : Institut de recherches et d’études sur le monde arabe et musulman, IREMAM – Croyance, Histoire, Espace, Régulation Politique et Administration, CHERPA – Centre Universitaire Rouennais d’Études Juridiques, CUREJ – Groupement d’Intérêt scientifique Moyen-Orient et mondes musulmans – Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, IRMC, Tunis – Centre Jacques Berque, CJB, Rabat – PICS CNRS 234 722 « Approche comparative des réformes régionales au Nord et au Sud de la Méditerranée ».

Full text

1L’enjeu de ce dossier est d’étudier comment, dans le contexte mouvant des « printemps arabes » et d’appels forts à la réorganisation des pouvoirs et des régimes, les dirigeants politiques et cadres des administrations centrales et locales ont débattu et envisagé la problématique de la décentralisation au Maghreb. Plus précisément, la question que nous proposons d’examiner renvoie aux effets des mobilisations populaires sur la production de nouvelles donnes territoriales. Cette question concerne autant l’analyse des modalités des mobilisations politiques que le décryptage des réponses apportées par les autorités publiques à la crise politique dans sa dimension territoriale. La réponse à cette question ne relève pas de l’évidence, dès lors que les mobilisations populaires des « printemps arabes » peuvent être lues comme une demande, à la fois, d’autonomie locale et d’un « plus d’État ».

  • 1 . C’est la raison pour laquelle nous avons tenu, dans ce dossier, à mettre en perspective les disco (...)

2Certes, les « printemps arabes » ont concerné un ensemble régional plus large que l’espace maghrébin, avec des problématiques territoriales très fortes dans la zone moyen-orientale. Mais, outre la raison sociale de la revue, de bons arguments poussent à étudier les évolutions des relations entre États et territoires du politique depuis 2011 dans cet espace. C’est d’abord parce que l’ensemble fait région, avec une similitude et une interdépendance marquées des questions territoriales (les Suds, les frontières, les zones littorales, l’intérieur…). Ensuite, le Maghreb se singularise dans le processus même des printemps arabes, parce qu’il en est l’espace initial et qu’il décline, d’emblée, leur dimension territoriale – manifestant (en Tunisie et en Libye) ou anticipant (en Algérie et au Maroc) une crise majeure des relations entre les autorités centrales et locales de pouvoir. Enfin, le Maghreb fait sens dans la lecture des coopérations internationales – leur intensification, redéploiement et poids dans les transformations des dispositifs et jeux d’acteurs accompagnant largement les mutations des relations en cours entre les échelles de pouvoir1.

3Parmi les principaux leviers des « printemps arabes », l’aggravation des disparités territoriales au sein des États-nations de la région a souvent été pointée du doigt. Même si la lecture de ces disparités n’est pas toujours aisée (comme le montrent ici Myriam Baron et Sophie de Ruffray pour le cas de la Tunisie), il reste qu’elles ont été un support patent des mobilisations sociales qui ont déclenché les processus de rupture ou de réforme politique – la question sociale se territorialisant. L’un des intérêts de ce dossier provient donc du fait que les questions de justice socio-spatiales, qui ont été placées au cœur des mobilisations populaires de 2011, demeurent aujourd’hui centrales dans les débats publics, nationaux comme locaux – y compris dans les pays qui n’ont pas connu de ruptures politiques fortes comme le Maroc. C’est ainsi largement à cette aune qu’il faut lire la récente mise sur agenda public de la « décentralisation » au Maghreb – Algérie exceptée (on y reviendra) – et l’activation de controverses portant à la fois sur la réorganisation administrative et politique des territoires, les compétences et capacités des élus locaux, ainsi que les transferts de l’État et ressources financières propres des autorités locales.

  • 2 . Voir, à ce sujet, et sans prétention à l’exhaustivité : a) Sur le Maroc, Cattedra R., Catusse M. (...)

4Ce type d’enjeux n’est cependant pas nouveau dans la région. La problématique des relations centre/périphérie(s) a déjà été portée à la fin des années 1990 et au début des années 2000 par des régimes autoritaires en recherche de (re)légitimation, au travers d’un réagencement (souvent plus symbolique qu’effectif) du maillage administratif du territoire et de la promotion de nouvelles échelles, agences et/ou autorités de pouvoir, dotées (dans les textes, du moins) d’une relative autonomie de décision à l’égard des autorités centrales ou déconcentrées. Plusieurs travaux académiques se sont d’ailleurs emparés du sujet à l’époque et réalisé des enquêtes de terrain au Maghreb comme au Moyen-Orient – la « décentralisation » étant alors partout brandie par les bailleurs de fonds internationaux comme une porte de sortie ouvrant la voie à la démocratisation (des régimes) et au développement (des sociétés). Les recherches s’interrogeaient notamment sur les effets des modèles exportés de la décentralisation2.

5Aujourd’hui, les enjeux relatifs à la production de nouveaux territoires du politique font de la décentralisation, principalement, un outil de résorption des inégalités territoriales (en Tunisie, en particulier). Le localisme des « printemps arabes » se manifeste, en effet, par la mise en mouvement de mécanismes d’identification de populations à des territoires infra-étatiques, et parfois inter- ou supra-étatiques, proclamant leur lien au territoire, à « leur territoire », et se mobilisant au travers de revendications fondées sur ce lien. Ces revendications territoriales se déclinent sur deux registres principaux :
– celui des droits politiques et culturels (bafoués ou ignorés par les régimes autoritaires), qui renvoient à la reconnaissance des identités locales, à la représentation nationale des intérêts locaux, à la décentralisation et à la démocratie locale ;
– et celui des droits économiques et sociaux qui, sur le plan national, renvoient à l’idée de justice spatiale, et donc de (re)distribution des ressources entre régions favorisées et régions défavorisées et, au niveau local, a trait à la valorisation des droits patrimoniaux et des ressources locales, en termes d’emplois, d’infrastructures, de services et de subsides.

  • 3 . Sur la question des territoires « victimes » portée devant l’Instance « Vérité et Dignité » en Tu (...)
  • 4 . Selon le très ancien clivage territorial marocain entre bled makhzen et bled siba, le premier éta (...)

6Si ces revendications formulées en termes de droits politiques et humains prennent ancrage non seulement dans le présent des inégalités territoriales, elles s’alimentent aussi du passé et justifient un droit d’inventaire qui vient fonder des demandes de réparations de la part des « régions victimes »3. La mémoire peut aussi renvoyer à un passé fractionnel, insurrectionnel, porteur de la crainte d’un (re)surgissement d’acteurs jugés menaçants pour la sécurité et l’unité de l’État-nation (les Suds, les frontières, les tribus de l’intérieur, les gens de siba4, les réminiscences ethniques, berbères ou autres,…) – ce qui peut avoir pour effet de refroidir les enthousiasmes décentralisateurs, de reconsidérer les vertus de la démocratie locale et peser, le cas échéant, sur les choix de modes de scrutin.

  • 5 . Par exemple : Boex J., Democratization in Egypt : The Potential Role of Decentralization, Policy (...)

7De fait, la « décentralisation » est bien plus énoncée comme une question ayant trait à l’organisation administrative et politique des territoires, aux compétences et capacités d’agir des acteurs locaux et aux ressources financières des collectivités locales, qu’en tant qu’enjeu producteur, en soi, de principes de justice. Il faut dire que poser comme tel le débat conduirait les gouvernants à établir clairement au bénéfice de qui (et donc aussi, au détriment de qui) la décentralisation devrait œuvrer en leur sens, alors que les contextes politiques (et économiques) dans lesquels ils agissent, extrêmement fragiles et incertains, les poussent davantage à des alliances de circonstances et à la conciliation d’intérêts divergents. Par peur de nouvelles manifestations de mécontentement populaire sans doute, ces derniers tendent ainsi à minimiser l’impact politique des réformes de décentralisation et abordent cette question par le biais de dossiers techniques. Ils constituent, ce faisant, des cercles de décision étroits et fermés avec les équipes administratives qui travaillent à la promotion et/ou à la mise en œuvre de ce dossier – dans lesquels circulent également des réseaux d’experts, nationaux comme étrangers. Des colloques ou journées d’étude sont ainsi régulièrement organisés sur la décentralisation, qui réunissent, à la fois, des représentants ministériels ou d’agences publiques de services urbains, des employés des administrations déconcentrées, des chargés d’étude, ingénieurs ou techniciens municipaux, des universitaires et bailleurs de fonds étrangers, ainsi que des représentants d’ONG bien choisis. Ceci explique qu’une part importante des travaux sur la décentralisation au Maghreb constitue des documents de travail et recommandations politiques – autrement dit, des policy papers5 – plutôt que des recherches académiques fondées sur des travaux empiriques et des analyses de sciences sociales.

  • 6 . Voir notamment : Bergh, S.I., The Politics of Development in Morocco: Local Governance and Partic (...)
  • 7 . Voir à ce sujet : a) Sur l’Égypte : Steuer C., « Le printemps des partis ? Le rôle des organisati (...)
  • 8 . Voir, à ce sujet, l’un des derniers numéros de L’Année du Maghreb : Belguidoum S., Cattedra R. et (...)

8Au-delà, il nous faut constater que les travaux universitaires portant sur les réformes de décentralisation en cours dans le monde arabe ne sont pas légion6. Ceci provient du fait que l’attention des chercheurs s’est plutôt portée, depuis 2011, sur des enjeux directement nationaux, vus comme augurant d’un éventuel renouvellement des régimes et des élites. Il en va ainsi des enjeux constitutionnels et électoraux (pour ce qui est des scrutins présidentiels et législatifs), mais aussi partisans : de nombreuses études portent ainsi sur les nouvelles formations politiques et/ou les partis islamistes en campagne ou dans l’action publique7. Notre ambition dans ce dossier est donc de contribuer à l’accumulation des connaissances sur une question que nous considérons comme porteuse d’enjeux politique et de société potentiellement « explosifs ». Nous nous sommes plus particulièrement attachés ici à proposer un regard pluridisciplinaire sur la question, mêlant principalement analyses politologiques et géographiques ancrées très largement dans des études de cas novatrices. Ce faisant, nous nous situons dans le prolongement des travaux plus nombreux qui, dans l’immédiateté des « printemps arabes », ont pris la ville et l’urbain (plutôt que la « décentralisation ») pour « dire le changement », en faisant de ces espaces des lieux privilégiés des contestations populaires – et donc aussi, du foisonnement des possibles8.

9Au-delà des dimensions territoriales des mobilisations politiques, qui conduisent plusieurs auteurs de ce numéro à s’arrêter sur les identifications territoriales mobilisées et les revendications territoriales avancées, quels types de réponses les États ont-ils proposé aux défis territoriaux dont étaient porteurs les « printemps arabes » ? Trois modalités principales de la remédiation à la crise des relations entre le central et le local ont été identifiées :
– actionner la justice redistributive qui vise à compenser les inégalités entre territoires, et mobiliser ses instruments ;
– activer les feux de la décentralisation par voie de transferts de compétences et de moyens de l’État vers les collectivités locales – qui sont reconfigurées dans leur architecture et leur maillage ;
– promouvoir la démocratie et la gouvernance locale par l’établissement de nouveaux mécanismes de la représentation politique et de la participation citoyenne, ainsi que par des mesures de soutien à leur mise en place.

10Or, la complémentarité de ces réponses ne va pas de soi, même si les antinomies sont pour partie masquées, ce qui explique que tant la demande sociale que la réponse des États à cette demande ne sollicitent pas de la même manière ces trois registres d’action, et que les États de la région, dans des configurations différentes, ne se soient pas engagés de manière identique dans ces trois voies.

  • 9 . Au sens où le makhzen signifie, au Maroc, un art de gouverner autant qu’une institution.

11Aussi, reconnaissons-le, le tableau de l’état des relations entre le central et le local au Maghreb après les « printemps arabes » qui nous est restitué au travers de l’ensemble de contributions n’est pas des plus simples ni des plus homogènes. Les mobilisations populaires de 2011 n’ont pas mené les États et les sociétés de la région sur des chemins communs et bien balisés. Ils ont plutôt constitué un marqueur de leurs différences en matière de recomposition des rapports centre/périphéries : ainsi, le déploiement d’un art makhzenien9 consommé du jeu politique local au Maroc, où l’autonomie annonce le contrôle, contraste avec l’imperturbable centralisme algérien, mais aussi avec le centralisme contrarié de la Tunisie ou encore, l’affirmation d’hégémons locaux, parfois par le recours à la menace physique ou l’emploi direct de celle-ci, dans « l’anarchie » libyenne.

12Les différences s’expliquent :
– par l’économie initiale des relations entre central et local, qui est, elle-même, très différente selon les pays ;
– par les inerties institutionnelles fortes qui traversent les processus révolutionnaires. En Égypte, les deux principaux acteurs de la révolution, l’armée et les Frères musulmans, entretiennent ainsi un rapport au territoire qui s’inscrit dans des logiques centralisatrices et s’appuient sur des appareils fortement centralisés et hiérarchisés (Tonsy). Quant à la Tunisie, les grandes directions techniques de l’administration centrale sont les seules institutions d’État qui « tiennent » dans le processus révolutionnaire, ce qui leur confère un poids exceptionnel dans le pilotage de la réforme territoriale, pour le meilleur et pour le pire (Ben Jelloul).
– par la fluidité des situations révolutionnaires (en Tunisie et en Libye), qui n’est pas comparable aux processus maîtrisés des scénarios réformistes ou immobilistes (du Maroc et de l’Algérie).
– par la complexité des jeux d’acteurs, qui ne se résume pas à une dualité des relations entre l’État et les pouvoirs ou les populations locales.

13Pourtant, une rhétorique commune de « ce qui va de soi » dans l’abandon ou l’aménagement des formules de l’autoritarisme politique – la décentralisation, la démocratie locale et le développement local, soit les trois D appliqués au niveau local – trouve sa traduction dans des politiques publiques dotées d’une forte visibilité. Il s’agit donc dans ce dossier, à travers l’étude du réagencement institutionnel et administratif des territoires (première partie), la promotion de dispositifs participatifs locaux ou encore l’émergence de mécanismes de compétition politique locale (deuxième partie), d’apprécier la manière dont les rapports centre/périphéries jusque-là en vigueur, marqués par une asymétrie inhérente aux formules politiques autoritaires, ont été travaillés par les processus politiques des « printemps arabes ». Autrement dit, l’enjeu est d’articuler les conceptions et gestions étatiques du local avec les constructions et représentations localisées de territoires, en partant d’approches empiriques qui renvoient autant à la sociologie des administrations publiques qu’à la sociologie du droit et des institutions.

14Dans les développements introductifs qui vont suivre, nous allons à la fois revenir sur les processus comparés de mise à l’agenda de la décentralisation qui, partout, conduisent à ériger celle-ci en ardente obligation, avant de souligner les biais et logiques d’acteurs inhérents à la mise en place de la démocratie représentative et participative locale. Nous interrogerons, in fine, les logiques contradictoires qui irriguent les stratégies de développement territorial portées par les cercles décisionnels et d’expertise, sans qu’ils les pensent forcément comme des modèles concurrentiels du possible.

La décentralisation, une ardente obligation

15La décentralisation devient « figure rhétorique porteuse de changement » (Turki, Loschi). Le défaut de décentralisation antérieur, inhérent aux régimes autoritaires, est identifié comme un élément d’explication de leur fragilisation ou de leur chute, privant le pouvoir central de courroies de transmission avec les populations locales. Outre cet argument instrumental, la décentralisation est perçue comme un élément de démocratisation des régimes politiques, en assurant une plus grande proximité entre le citoyen et le décideur politique, et d’enracinement de l’État de droit, garantissant l’exercice des libertés locales. La décentralisation devient donc une ardente obligation (sauf en Algérie) : elle est à la fois proclamée par les constituants, supposée voulue par le peuple, mise en œuvre par les législateurs, et vigoureusement soutenue par les partenaires internationaux, qui y voient également un levier de développement économique.

Vers la reconnaissance constitutionnelle de la décentralisation (…)

  • 10 . Les usages varient entre la Tunisie, qui a gardé le terme « collectivités locales », et le Maroc, (...)

16Cette spectaculaire mise à l’agenda de la décentralisation, qui est évoquée dans plusieurs contributions, trouve d’abord son expression dans de nouveaux textes constitutionnels. La part consacrée aux collectivités locales (ou territoriales)10 dans les constitutions antérieures était, de manière générale, réduite à la portion congrue : trois articles dans les constitutions algérienne et marocaine de 1996 ; un seul article dans la constitution tunisienne de 1959, contenant des dispositions a minima sur les catégories de collectivités et l’application du principe électif aux assemblées locales – seul fondement de la décentralisation -, renvoyant pour le reste à la loi. Si, en Algérie, rien ne change en la matière (la dernière révision constitutionnelle du 6 mars 2016 évitant soigneusement la question), la décentralisation connait une remarquable promotion constitutionnelle tant au Maroc en 2011 qu’en Tunisie en 2014, où elle est promue au rang de principe constitutionnel. L’article 1er de la constitution marocaine proclame ainsi que « l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée, fondée sur la régionalisation avancée ». En Tunisie, l’article 14 dispose que « l’État s’engage à renforcer la décentralisation et à la mettre en œuvre sur l’ensemble du territoire national, dans le cadre de l’unité de l’État ». Dans une formulation plus nuancée, la constitution égyptienne de 2014 mentionne que « l’État soutient la décentralisation administrative, financière et économique » (art. 176).

17Autre signe de l’évidence décentralisatrice, les chapitres relatifs aux collectivités territoriales dans les deux constitutions marocaine et tunisienne n’ont guère donné lieu à débat. Au Maroc, un nouveau titre IX « Des régions et des collectivités territoriales » est composé de douze articles. Il fait accéder la région, à côté de la commune, au statut de collectivité territoriale de plein exercice, avec une assemblée élue au suffrage universel direct. La région élit son président qui se voit conférer le pouvoir exécutif régional. Son rôle est « prééminent » en matière d’aménagement du territoire et de développement régional. Même si la tutelle de l’État sur les collectivités n’est pas explicitement supprimée, ces dernières pourront lui opposer le principe de libre administration (art. 136), ainsi que la reconnaissance d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions (art. 140) et la légitimité du suffrage universel direct (pour les régions et pour les communes). Les articles 136 et 139 promeuvent les mécanismes participatifs au sein des collectivités territoriales. Le principe de solidarité, énoncé dans l’article 136, trouve sa première application dans la création d’un fonds de mise à niveau sociale et d’un fonds de solidarité interrégionale, ce dernier visant une répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités entre régions (art. 142).

18La Tunisie entre également dans les « standards internationaux » en matière de décentralisation avec le chapitre VII de la constitution qui rassemble douze articles sous le titre « Le pouvoir local » – semblant ainsi établir un quatrième pouvoir. La régionalisation y est cependant moins avancée ou plus hésitante qu’au Maroc, puisque les gouvernorats sont rebaptisés « régions », accédant au statut de collectivités de plein exercice, et que ces régions sont chapeautées par des « districts » au statut encore mal défini, dont les membres ne sont pas élus au suffrage universel direct. Mais le principe d’égalité entre régions et le devoir de l’État à œuvrer pour la réalisation de l’équilibre entre régions y sont affirmés de manière plus nette qu’au Maroc (préambule et article 12). L’article 136 surenchérit dans cette direction en disposant qu’ « une part des revenus provenant de l’exploitation des ressources naturelles peut être consacrée, à l’échelle nationale, en vue du développement de l’échelon régional ». Le texte de 2014 porte ici la marque des événements qui ont provoqué la chute du régime antérieur. Pour le reste, on retrouve les dispositions constitutionnelles classiques caractérisant un État décentralisé : suppression de la tutelle au profit d’un contrôle a posteriori, reconnaissance du principe de libre administration, personnalité juridique, transfert de compétences. Enfin, comme au Maroc, les mécanismes de la démocratie locale sont promus : « les collectivités locales adoptent les mécanismes de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte » (art. 139).

  • 11 . Les régions ne se voyaient reconnaître de compétences dans cet avant-projet de loi qu’en matière (...)

19De son côté, la Libye – qui souhaite sortir du flou constitutionnel de l’ère Kadhafi – éprouve la plus grande des difficultés à faire adopter un nouveau texte constitutionnel, dans le contexte de désordre institutionnel chronique qui affecte le pays après 2011. L’assemblée constituante élue le 20 février 2014 a montré, très tôt, des signes de divergence sur le chapitre relatif au « gouvernement local » – le texte du premier avant-projet se découplant en deux versions, faute d’accord entre ses membres : une version « régionale », décentralisatrice, confiant de larges pouvoirs aux trois grandes régions (Cyrénaïque, Fezzan, Tripolitaine) ; et une version « gouvernoriale », subdivisant le pays en 32 gouvernorats, échelon de l’administration déconcentrée)11. Au final, le projet – qui n’a toujours pas été soumis à référendum – tranche en faveur d’une formule de décentralisation unitaire, ne reconnaissant que deux niveaux pertinents de décentralisation, les gouvernorats et les municipalités. Il est à noter qu’un chapitre entier du projet est consacré aux ressources naturelles et à leur répartition, nœud gordien de la crise libyenne, avec la question de savoir si les revenus des ressources naturelles (pétrolières notamment) doivent faire prioritairement retour aux régions productrices. Le texte final semble répondre par l’affirmative à cette question.

  • 12 . Avancée qui est confirmée par le projet de loi sur l’administration locale déposé sur le bureau d (...)

20Quant à la constitution égyptienne de 2014, elle donne également une place significative à l’« Administration locale » dans une section de neuf articles qui lui est consacrée, ouvre la voie à une possible élection des exécutifs locaux, ce qui est une avancée12, mais laisse très largement les mains libres au législateur sur la portée qu’il convient de conférer au principe de décentralisation.

(…) Et la promotion juridique des collectivités locales

  • 13 . L’article 15 de la constitution de 1996 prévoit que l’État encourage la démocratie participative (...)

21La mise en œuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles portant sur la décentralisation suppose l’ouverture de grands chantiers législatifs, sous forme de lois relatives aux élections locales (sur ce point, voir infra) et à l’organisation des collectivités territoriales. En Libye, dans l’urgence des nécessités de l’organisation administrative du territoire, et sans attendre l’établissement d’une nouvelle constitution, le Conseil national de transition a adopté la loi n° 59-2012 du 12 juin 2012, relative à l’administration locale, qui crée deux types de collectivités locales (les municipalités et les provinces) et des circonscriptions administratives infra-provinciales (les localités) et définit leurs compétences respectives. L’abstention constitutionnelle de l’Algérie ne signifie par son atonie législative. Deux lois des 22 juin 2011 et 21 février 2012 y ont été adoptées, relatives, respectivement, à la commune et à la wilaya. Elles prennent à contre-pied la tendance régionale à la décentralisation en ne renforçant ni les assemblées élues, ni les présidents de communes – les mettant plutôt sous la tutelle renforcée de l’État et de ses représentants (secrétaire général de commune et wali). Dans une forme de contrepartie, le principe de participation des citoyens au niveau local est réaffirmé, sans aller plus loin dans la définition de ses modalités13.

22Pour le Maroc et la Tunisie, l’adoption de nouvelles législations relatives à l’administration locale est la conséquence directe des bouleversements constitutionnels évoqués plus haut. Au Maroc, après un long temps de gestation, trois décrets (dahirs) du 7 juillet 2015 portant promulgation des lois organiques relatives aux régions, préfectures et provinces, et communes, sont venus mettre en œuvre les principes et règles établis par la constitution de 2011. Dans le cas présent, ce sont plutôt les enjeux de l’agenda politique autour du report des élections locales que des questions de fond qui ont expliqué le retard avec lequel les chambres ont examiné les projets de lois. Dès lors que la date des élections était décidée (les élections locales se sont tenues le 5 septembre 2015), la procédure législative est allée vite, et les textes ne furent guère discutés, sinon en commission, et adoptés à l’unanimité ou avec l’abstention de l’opposition. La Tunisie connaît des difficultés similaires, pour des raisons en partie similaires (autour de la question du poids du parti islamique dans les futures assemblées locales). Une loi électorale y a été adoptée récemment (loi organique du 14 février 2017), qui pourrait conduire au paradoxe de la tenue d’élections locales (celles-ci sont annoncées pour la fin de l’année 2017) sans que les électeurs n’aient connaissance de l’étendue des compétences et de l’organisation de collectivités locales dont ils vont élire les membres des assemblées.

23L’Égypte est dans une situation assez similaire à celle de la Tunisie. Elle n’a pas connu d’élections locales depuis 2008 et les conseils locaux ont été dissous par décision de justice au mois de juin 2011. Or, le vide ne semble pas prêt d’être rempli. Si le gouvernement a déposé en octobre 2016 sur le bureau du parlement deux projets de lois devant permettre l’organisation d’élections locales, et prévu le financement de ces élections sur l’exercice budgétaire 2017-2018, les désaccords persistant au sein du parlement sur les modalités de la loi électorale rendent improbable la tenue d’élections municipales avant les présidentielles de 2018. Or, comme les dispositions relatives aux élections locales sont incluses dans un projet de loi à portée générale sur l’administration locale, visant notamment à remplacer la loi n° 43 de 1979, la question électorale et la question de l’organisation locale se trouvent totalement liées dans l’agenda législatif.

Démocratie représentative, démocratie participative et gouvernance locale : biais et logiques d’acteur

  • 14 . Sur ce point, les entretiens croisés restitués dans la contribution de Bras J. P. et Signoles A. (...)

24Pas de décentralisation sans élus locaux légitimes, et inversement, serait-on tenté de dire14. Un espace vide de pouvoirs est un espace vide d’élites politiques. De ce point de vue, le centralisme algérien dans la durée a eu pour effet, au Sud, la relégation des élites traditionnelles sans permettre l’émergence accomplie de nouvelles élites locales (Badreddine), au Centre, la gestion par l’émeute (et la cooptation) de revendications minoritaires d’appartenance à la localité et à la nation (Dufresne Aubertin) et, au Nord, la participation pour partie désabusée des oppositions aux assemblées locales (Baamara). Mais la mise en œuvre de la décentralisation ailleurs, au Maghreb, est confrontée depuis 2011 à la même problématique, de constitution ou de reconstitution concomitante d’élites locales légitimes, tant aux yeux des populations que du pouvoir central.

25La légitimation d’élites politiques locales passe par deux voies : la démocratie élective au travers de l’organisation d’élections locales compétitives, sincères et transparentes ; la démocratie participative qui associe les organisations de la société civile et les citoyens au processus de décision locale.

Les difficultés de mise en place d’une véritable démocratie élective au service des collectivités locales

  • 15 . Les membres des Délégations spéciales sont nommés par le gouvernement, à partir de 2011, pour exe (...)
  • 16 . Voir à ce sujet l’article de Turki/Loschi.

26Le contrôle de l’État, du parti, du palais (selon les cas) sur les élections locales dans les États autoritaires pré-printemps avait pour effet la dé-légitimation des élites politiques locales, qui se voyaient fort affaiblies dans leur fonction d’intermédiation entre les autorités centrales et locales de pouvoir. Les « printemps arabes » vinrent confirmer cela dans les scénarios révolutionnaires (Tunisie, Égypte, Libye), dans la mesure où ces élites furent inexistantes dans la gestion des conflits dans leur dimension locale, et immédiatement évincées des responsabilités locales au profit de représentants de l’État ou de structures provisoires établies par l’État ou les populations : dissolution des conseils municipaux au profit de Délégations spéciales en Tunisie15, par exemple ; ou encore, formation de conseils locaux révolutionnaires en Libye16.

27Comme le souligne Éric Gobe dans sa contribution, les mécanismes de la démocratie élective relatifs au pouvoir local sont mobilisés à deux niveaux : dans la représentation du local (et de ses intérêts) à l’échelle nationale (d’où, l’enjeu des élections législatives ou sénatoriales, bien souvent) ; et dans la représentativité des conseils politiques locaux vis-à-vis du des institutions étatiques.

  • 17 . La question de la mise en représentation du local dans l’assemblée législative se pose d’autant p (...)

28La question de la représentation du local dans les institutions nationales est posée, en Tunisie, de manière très précoce et forte, dès la formation de la Haute instance pour la réalisation des objectifs de la révolution en mars 2011, avec l’ajout de représentants des régions au sein de l’instance. Puis elle est constamment reposée lors du vote des lois électorales pour l’Assemblée Nationale Constituante (ANC), puis l’Assemblée des Représentants du Peuple (ARP)17, que ce soit sur des débats relatifs au choix du mode de scrutin (la crainte du retour du tribalisme associée au scrutin uninominal), à la taille des circonscriptions électorales (la crainte d’un régionalisme porté par de grandes circonscriptions), ou au seuil de participation à la répartition des sièges (listes nationales versus listes locales). L’observation vaut également pour la Libye avec la mise en place d’une assemblée constituante tripartite, en reflet des trois ensembles régionaux du pays.

29Les arbitrages politiques sont tout aussi complexes dès lors qu’il s’agit d’élaborer une nouvelle loi électorale en vue d’organiser des élections locales, de fortifier la représentativité des élus locaux, mais avec en arrière-fond l’enjeu du poids des partis islamiques dans les futures assemblées locales. Cette complexité explique le temps long qui s’intercale entre les mesures constitutionnelles de décentralisation et la mise en place de nouvelles assemblées locales élues pleinement aptes à les mettre en œuvre (2011-2016 au Maroc ; 2014- fin 2017 selon les prévisions en Tunisie; 2014-2018 en Égypte) Or, de nombreuses mutations interviennent dans cette période transitoire (cf. infra), qui ont trait aux modalités du gouvernement local, alors que celui-ci reste atteint de faiblesse politique.

  • 18 . Le FFS est l’un des grands partis de l’Algérie de l’Indépendance, avec la figure tutélaire d’Aït (...)

30La situation est différente en Algérie, où le statu quo permet la tenue régulière d’élections locales à leur échéance normale. Dans une forme de paradoxe que relève Layla Baamara, la réforme communale de 2011, qui affaiblit les collectivités locales dans l’exercice de leurs compétences, ne décourage pas les partis d’opposition (ici le Front des Forces Socialistes18) à participer aux élections locales, dès lors que le mandat s’exerce dans un environnement dépolitisé, décroché des enjeux politiques nationaux – ce qui permet à l’élu minoritaire de trouver des marges de manœuvre. La modification du mode de désignation du président de l’Assemblée Populaire Communale (APC) et de Wilaya (APW) doit également être prise en compte dans ce choix de la participation des partis d’opposition aux élections locales. Le président est dorénavant élu par l’assemblée, alors qu’auparavant était automatiquement désigné le candidat tête de liste du parti comptant le plus grand nombre d’élus, ce qui avait pour effet de susciter des marchandages et des coalitions, même « contre-nature ».

31La Libye constitue un autre paradoxe dans cette phase transitoire où l’assise électorale des collectivités territoriales fait défaut. Dans un intermède (relatif) des turbulences libyennes, des élections locales ont été organisées dans plusieurs villes entre 2013 et 2014, ce qui confère aux autorités élues une légitimité nouvelle, dans un contexte de délabrement des institutions d’État. Aussi assiste-t-on à une véritable « montée en puissance » (Turki, Loschi) des municipalités, dotées de prérogatives importantes par les lois relatives aux collectivités locales, qui deviennent des interlocuteurs pertinents à la fois dans le jeu politique national et aux yeux des acteurs internationaux comme relais des actions de coopération. L’autre face du paradoxe libyen est l’essoufflement immédiat de cette montée en puissance des acteurs municipaux, du fait de la situation sécuritaire, de l’absence d’interlocuteurs étatiques et, en conséquence, de l’impossibilité à mettre en œuvre la loi sur les municipalités de 2012.

32Dans ce nouveau tableau des mécanismes électifs s’appliquant aux collectivités locales, un autre point doit être considéré : la création d’un second niveau de collectivités locales de plein exercice (la région), dont les assemblées sont élues au suffrage universel direct. Elle ouvre au Maroc le jeu (déjà très mobile) des alliances politiques, dans des formes de marchandage sur la répartition des présidences d’assemblées entre le niveau régional et le niveau communal, ce qui induit des investissements différents des partis sur chaque type d’élection, comme le montre Victoria Veguilla Del Moral pour le Sahara Occidental (Dakhla-Eddahab). La Tunisie pourrait connaître des situations similaires avec l’accès des régions (anciens gouvernorats) au statut de collectivité de plein exercice.

La promotion de la démocratie participative, gage de la bonne gouvernance territoriale

  • 19 . Voir sur ce point la contribution de Bras J. P. et Signoles A. dans ce dossier, qui donne la paro (...)

33Un engouement généralisé pour la démocratie participative est palpable à la lecture du dossier, qui peut être source d’opacité des dispositifs par multiplication des programmes et empilement des projets. Les bailleurs de fonds internationaux promeuvent volontiers ses instruments, financent leur mise en œuvre et en font un outil essentiel dans la panoplie de la bonne gouvernance19. Les organisations de la société civile y voient un moyen institutionnel de renforcer leur poids sur le processus de décision locale, dans une interaction avec les acteurs de la coopération internationale. Les équipes municipales les accueillent aussi favorablement, car leur mise en œuvre peut leur conférer de nouvelles ressources de légitimité. Les États en généralisent et en harmonisent les dispositifs en les intégrant dans les réglementations nationales, donnant une visibilité internationale à leur action en faveur d’une bonne gouvernance locale. Les chercheurs y portent une attention particulière : trois contributions de ce dossier sont spécifiquement consacrées aux mécanismes participatifs (Manuel Goehrs, Damiano de Facci et Joseph Désiré Som sur les budgets participatifs au Maroc et en Tunisie ; Coline Mias sur les processus de concertation municipale au Maroc) et bon nombre d’autres contributions en parlent. Cette belle unanimité n’est bien sûr pas dénuée de malentendus. Mais, on peut en conclure que les printemps arabes ont constitué une fenêtre d’opportunité pour l’introduction de ces nouveaux mécanismes de démocratie locale, qui n’étaient certes pas totalement absents dans les périodes antérieures, participant de l’effet de façade des régimes vis-à-vis des partenaires internationaux.

  • 20 . Le PJD est le principal parti islamique au Maroc, créé en 1997, dans la mouvance des Frères musul (...)
  • 21 . Héritier du Mouvement de la Tendance Islamique (MTI), affilié aux Frères musulmans, Ennahda (la r (...)

34L’adoption des instruments de la démocratie participative par des acteurs différenciés renvoie à des objectifs qui ne se recoupent pas obligatoirement, générant des tensions d’usage. Ainsi, la rhétorique de la dépolitisation des mandats électoraux est mise en avant comme appendice de la démocratie participative, contribuant à une définition, « par le bas », de l’intérêt général. Dans ce contexte, l’élu devient un acteur technique de l’action publique locale, dans le sens où sa capacité à mettre en mouvement les dispositifs participatifs et à les faire aboutir provient de l’activation de mécanismes consultatifs, du recours à la médiation et de la recherche du consensus. Dès lors, l’action publique locale est affaire de policies plus que de politics, et devient déconnectée du jeu et des étiquettes partisanes nationales. L’argumentaire vaut pour le FFS en Kabylie, par exemple, qui justifie ainsi d’alliances électorales plus ou moins avouables au regard de son idéologie politique (Baamara). Mais il est surtout mobilisé par les partis islamiques, dans des stratégies de conquête du pouvoir « par le bas », de consolidation d’une assise territoriale, ou de mise à distance de leur rhétorique morale et/ou religieuse et de justification pragmatique de l’action publique. La description de la manière dont les équipes municipales, dominées par le Parti de la Justice et du Développement (PJD)20 à Tabriquet (Mias) ou par le parti Ennahdha21 à Sfax (De Facci, Som), accueillent et promeuvent les instruments de démocratie participative, en dit long sur le degré d’appropriation de ces prérequis de la « bonne gouvernance locale » par les partis islamiques. Cependant, l’exercice de court-circuitage entre jeu politique national et jeu politique local a forcément ses limites, relevant du récit et non des stratégies, et la remise en tension suscite tensions et conflits – comme le montre le retrait des associations séculières du processus du budget participatif à Sfax.

35D’autres conflits d’usages peuvent être repérés entre, d’un côté, les associations de la société civile et les bailleurs de fonds internationaux, qui visent à implanter des mécanismes participatifs de manière durable au sein des collectivités locales et, de l’autre, des autorités locales qui, de manière pragmatique, profitent des opportunités de financement que leur procurent le label « participatif » sans forcément être dotées de la volonté réelle de faire perdurer un dispositif largement considéré comme exogène à leurs pratiques, voire leurs valeurs. D’où, nous dit Manuel Goehrs, la nécessité d’encourager le cofinancement des projets participatifs, de façon à ce que l’implication des collectivités soit, elle-même, garantie. L’engagement des autorités locales peut encore être circonstancié par des considérations politiques et les avantages procéduraux de la démocratie participative.

  • 22 . Il en est de même en Tunisie avec les plans communaux d’investissement, comme en témoigne la cont (...)

36Ainsi, en Tunisie, l’accueil favorable des Délégations spéciales à la procédure des budgets participatifs s’explique, en partie, par l’absence de légitimité électorale des équipes municipales nommées par le pouvoir central. Celles-ci espèrent trouver – par ce biais – des ressources de légitimité alternatives, qui pourraient s’avérer utiles dans la perspective des futures élections municipales. Mais l’engagement des autorités locales est également susceptible d’être contrecarré par les administrations locales, qui verront dans les dispositifs participatifs un dangereux instrument de mise en cause de leur action et de leur compétence Quant au Maroc, la mise en place des mécanismes de démocratie participative y fait l’objet de jeux stratégiques subtils entre les autorités centrales et locales de pouvoir – que l’État pratique avec une solide expérience. Celui-ci laisse, en effet, des espaces d’initiative aux collectivités locales et, de manière plus large, aux acteurs associatifs locaux, puis cadre leurs actions en les récupérant dans des dispositifs nationaux, tels que les plans communaux de développement ou encore les plans d’action communale22.

37Cependant, l’ensemble de ces dispositifs participatifs réduit considérablement le champ d’action de la démocratie, en faisant tomber sa mise en œuvre dans les nasses des administrations d’État par le biais des financements et des contrôles. En la matière, le bottom-up et retrait de l’État ne se décrètent pas.

Besoin d’État versus autonomie locale : quelle stratégie de développement des territoires ?

38La décentralisation et les progrès de la démocratie ou de la gouvernance locale constituent-ils une réponse adéquate à la demande d’État formulée par les populations territorialisées ? Comment préconiser simultanément décentralisation, rigueur budgétaire et équité territoriale de l’action publique ?

Le creusement des inégalités socio-spatiales, risque potentiel de la décentralisation

39La première difficulté des décideurs politiques consiste dans la caractérisation de la demande d’État, qui suppose une identification spécifique et stable des populations dans leur rapport à « leur » territoires. Or, la manière dont les populations se représentent les territoires, les nomment, et s’identifient éventuellement à eux, peut être soumise à variation – tout particulièrement dans des périodes où la question de la délimitation administrative de ceux-ci est ouverte, comme le souligne la contribution de Myriam Baron et de Sophie de Ruffray. Par ailleurs, Laurence Dufresne Aubertin montre bien que le besoin d’État – qui s’est exprimé de manière émeutière dans des mobilisations populaires à Ghardaïa (Algérie), entre 2013 et 2015 – a varié, à l’intérieur de ce même espace, selon le type de populations considéré et les quartiers habités. En l’espèce, ce besoin d’État a même constitué une source d’antagonismes locaux entre des populations largement dépendantes des subsides de l’État (les Arabes) et des populations auto-organisées sur un mode communautaire (les Mozabites), disposant de marges d’autonomie relatives dans leur rapport à l’État, mais qui aspirent aussi à bénéficier des mécanismes de la redistribution au nom de leur pleine appartenance à la nation algérienne. La nature et l’intensité de la demande d’État peut ainsi varier en fonction des territoires et des populations dont elle émane. La demande d’État des aires métropolitaines et ouvertes à l’international n’a pas la même teneur que celle des régions déshéritées ou des zones reléguées.

  • 23 . Voir, à ce sujet, la contribution de J. P. Bras et Signoles A. dans ce dossier.
  • 24 . Idem.

40Par ailleurs, la décentralisation peut être discriminante, dès lors que l’exercice des compétences transférées par l’État aux collectivités locales dépend des moyens mis à la disposition de celles-ci et varie, dans son intensité et sa qualité, selon que les collectivités sont riches ou pauvres, ou bien dotées de capacités d’action propres (en termes de ressources humaines, de ressources financières, etc.). Plus encore, dans sa mise en œuvre actuelle, la décentralisation peut d’autant plus apparaître comme injuste et inégalitaire que l’exercice antérieur de la compétence générale par l’État était supposé être uniforme sur l’ensemble du territoire national. C’est donc à juste titre que les bailleurs de fonds internationaux portent aujourd’hui une attention particulière aux capacités de financement des collectivités locales dans l’exercice de leurs compétences, nouvelles ou anciennes23. Comme l’indique Lana Salman à propos de la Banque mondiale – mais l’observation vaut aussi pour d’autres institutions financières à vocation internationale -, les banques sont des banques : certes, elles financent des projets qui s’inscrivent dans des stratégies de développement ; mais, simultanément, elles sont en quête de nouveaux clients emprunteurs et se tournent vers le marché des collectivités locales du Maghreb qui ne leur était pas accessible de manière directe jusqu’à une époque récente. Outre le fait qu’une intervention significative des institutions financières internationales dans le financement direct des collectivités locales changerait la donne dans la relation entre ces dernières et l’État central, il n’est pas inconcevable que leurs financements aillent plutôt vers les collectivités riches ou vers celles qui présentent un fort potentiel de développement territorial. L’observation vaut également pour la coopération décentralisée, dont les nouveaux objectifs d’attractivité économique risquent d’enclencher un redéploiement territorial peu favorable aux régions déshéritées24.

41Mais, l’intérêt bien compris des bailleurs de fonds internationaux peut aussi avoir pour effet d’orienter l’aide bilatérale ou multilatérale vers des zones déshéritées, pour des raisons liées à des questions de sécurité internationale (tels que la problématique migratoire dans le sud libyen, par exemple). Sur ce point, les donateurs étrangers pratiquent une forme de grand écart, tant les coûts de la réforme de décentralisation peuvent se révéler extrêmement élevés au regard des capacités financières des États de la région – et donc, venir amputer les budgets d’intervention et de redistribution de ces derniers, au détriment des territoires « en marge ».

Deux stratégies territoriales en concurrence

42De son côté, le renforcement de la gouvernance et de la démocratie locale peut également être porteur de discriminations territoriales, au moins dans sa mise en œuvre, comme le démontrent plusieurs contributions de ce dossier. Ainsi, les expériences de budget participatif initiées çà et là concernent prioritairement les grandes agglomérations urbaines et donc, très largement, ce que l’on dénomme localement le « pays utile ». Leur succès est, par ailleurs, tributaire du degré d’organisation des sociétés civiles, très variable selon les territoires (nationaux et locaux) considérés.

43En fait, comme le souligne à juste titre Mourad Ben Jelloul, deux modèles de développement territorial sont activés via les réformes institutionnelles et politiques engagées depuis le déclenchement des « printemps arabes » : un modèle d’équilibre régional, reposant sur le principe d’équité ; et un modèle de compétitivité des territoires, qui s’appuie sur des stratégies économiques externalisées et assume l’existence de disparités territoriales, si ce n’est leur creusement. De plus, le regard, mais aussi les discours et les représentations, portés sur ces territoires en souffrance, varie considérablement, comme le note Lana Salman. On a ainsi affaire, tantôt, à des territoires et des populations « marginalisés » ou « discriminés », mais qui peuvent faire valoir des droits « à compensation », « à réparation », ou « à réintégration » ; et, tantôt, à des territoires « en retard » condamnés à le rester, en vertu d’une loi implacable, celle de l’économie, qui tend à considérer comme naturelles les inégalités de développement, et sur laquelle l’action publique ne peut guère apporter plus que des remèdes ponctuels aux effets limités.

  • 25 . Ce débat sur les stratégies de développement territorial présente de fortes analogies avec celui (...)

44Les politiques publiques ne formulent généralement pas un choix tranché entre ces deux options. La coprésence des deux registres est frappante pour la Tunisie, alimentant les rivalités entre administrations centrales et menaçant la cohérence de l’entreprise nationale de planification et de codification, ainsi que la rationalité des choix en matière de grandes infrastructures, comme la configuration du réseau autoroutier (Ben Jelloul). De fait, les deux registres ne sont pas complémentaires et sollicitent l’action de l’État sur des modalités procédurales contraires. D’un côté, le désengagement de l’État, le transfert de compétences et de ressources au profit des collectivités locales, mais aussi la territorialisation du débat public par la promotion de dispositifs participatifs et de « bonne gouvernance » locale, sont encouragés. De l’autre, une politique volontariste de l’État est mise en avant, qui vise à assurer l’équilibre entre régions sur l’ensemble du territoire national et est permise par l’adoption du principe de l’inégalité compensatrice – ce qui suppose plus d’intervention étatique que de décentralisation et davantage de débat national que de démocratie locale25.

  • 26 . Le décès accidentel, en octobre 2016, d’un vendeur de poisson de la région de Al Hoceima qui tent (...)

45Il reste qu’en donnant une légitimité nouvelle à l’impératif d’équité territoriale, les « printemps arabes » ont ouvert une boîte de Pandore qui n’est pas prête de se refermer, dès lors que des populations s’identifiant à des territoires politiques se considèrent comme les « oubliées » de la République ou du Royaume. Les récents évènements de Al Hoceima au Maroc26 ne manquent pas de le suggérer, de même que la persistance de la dimension territoriale des mobilisations politiques et sociales en Tunisie et en Libye.

46Les « printemps arabes », un tremblement de territoires… dont les répliques durent.

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Notes

1 . C’est la raison pour laquelle nous avons tenu, dans ce dossier, à mettre en perspective les discours et instruments d’action des institutions étrangères finançant et accompagnant des projets de coopération internationale et décentralisée. Voir, à ce sujet, la contribution de Bras J. P. et Signoles A.

2 . Voir, à ce sujet, et sans prétention à l’exhaustivité : a) Sur le Maroc, Cattedra R., Catusse M. et Idrissi Janati M., 2010, « Changer d’échelles de gouvernance ? Réflexions autour de la promulgation de la Charte communale de 2002 au Maroc », in Miossec J. M. (dir.), Terrains et échelons de la gouvernance : expériences en France et au Maghreb, Paris, L’Harmattan, p. 139-169 ; ou encore : « Municipaliser les villes ? Le gouvernement des villes marocaines à l’épreuve du politique et du territoire », in De Miras C. (dir.), Intégration à la ville et services urbains au Maroc. Apport du programme PRUD à l’analyse de l’urbanisation au Maroc : Gouvernance, services collectifs et compétences urbaines, INAU/IRD, pp. 313-361. Voir également Iraki A, Des notables du Makhzen à l’épreuve de la ‘gouvernance’. Elites locales, gestion urbaine et développement au Maroc, INAU-L’Harmattan, Rabat, 2002 et Tozy M., Elections au Maroc: Entre partis et notables (2007-2009), Centre Marocain des sciences sociales, Casablanca, Annahjah al jadida 2010. Sur la Tunisie, Dhaher (N.) « L’aménagement du territoire tunisien : 50 ans de politiques à l’épreuve de la mondialisation », EchoGéo, n° 13, juin-août 2010.
b) Sur le Liban, Favier A. (dir.), Municipalités et pouvoirs locaux au Liban, Presses de l’OFPO, Beyrouth, 2001.
c) Sur la Palestine, Signoles A., Le système de gouvernement local en Palestine, AFD (coll. Focales), Paris, 2010.
d) Sur l’Égypte, Ben Nefissa S., « La vie politique locale : les mahalliyyât et le refus du politique », in V. Battesti et F. Ireton (dir.), L’Égypte au présent : inventaire d’une société avant révolution, Arles, Sindbad/Actes Sud, 2011.
e) Sur la Mauritanie, Bisson V., « Ville et pouvoir en Mauritanie : un instrument politique pour intégrer l’État tribal », L’Année du Maghreb, Edition 2005-2006, Paris, CNRS, 2007.
f) Et, dans une perspective comparative, en langue anglaise : Bergh, S., ‘Democratic decentralisation and local participation – A review of some recent research’, Development in Practice, 14 (6), 780-790, 2004, http://dx.doi.org/10.1080/0961452042000284012 ; Bergh, S. & Jari, M., ‘Introduction to the Special Journal Issue: Spaces for Change? Decentralization, Participation and Local Governance in the Middle East/North Africa Region’, Journal of Economic and Social Research, 12 (1), 1-7, 2010. Et, en français : Catusse M. et Karam K., « Le développement contre la représentation ? La technicisation du gouvernement local au Liban et au Maroc », in Camau M., Massardier G. (dir.), Démocraties et autoritarismes – Fragmentation et hybridation des régimes, Karthala/CSPC, pp. 85-120 ; Lebris E. (dir.), Les municipalités dans le champ politique local : les effets des modèles exportés de décentralisation sur la gestion des villes en Afrique et au Moyen-Orient, rapport du Programme de Recherche sur l’Urbanisation et le Développement (PRUD), IRD, 2004 ; Signoles A. (dir.), « Les municipalités islamistes » (dossier comprenant 4 études de cas : Maroc, Liban, Turquie, Pakistan), Critique Internationale, n°42, 2009 ; et Signoles P. (dir.), Territoires et politiques dans les périphéries des grandes villes du Maghreb, Karthala, 2014.

3 . Sur la question des territoires « victimes » portée devant l’Instance « Vérité et Dignité » en Tunisie, voir la contribution de Lana Salman dans ce dossier.

4 . Selon le très ancien clivage territorial marocain entre bled makhzen et bled siba, le premier étant soumis à un contrôle stable et efficace du pouvoir central, le second faisant, de manière cyclique, l’objet de dissidences.

5 . Par exemple : Boex J., Democratization in Egypt : The Potential Role of Decentralization, Policy Brief, Urban Institute Center on International Development and Governance, 2011. Quelques programmes de recherche collective sont en cours : sur la Tunisie, cf. GANA A. Programme ERC -TARICA - PoliTical And socioinstitutional change in NoRth AfrICA : competition of models and diversity of trajectories, conduit dans le cadre de l’IRMC-Tunis.

6 . Voir notamment : Bergh, S.I., The Politics of Development in Morocco: Local Governance and Participation in North Africa. London: I.B. Tauris, 2017 ; Harb M., Atallah S. (ed.), Local Government and Public Goods: Assessing Decentralization in the Arab World, Beyrouth, LCPS, 2015 ; Lavergne M., « Monde arabe. Pas de démocratisation sans décentralisation », Confluences Méditerranée, 2013 ; Quesnay A., « L’insurrection libyenne, un mouvement révolutionnaire décentralisé », in A. Allal et T. Pierret (dir.), Au cœur des révoltes arabes. Devenirs révolutionnaires, Paris, A. Colin, 2013. Verdeil E., « Révolution et décentralisation en Tunisie : les chantiers des géographes tunisiens », 29 septembre 2011, http://rumor.hypotheses.org/1921. Gana A., Turki S.Y., « Les territoires ruraux en Tunisie à l’épreuve de la communalisation : entre complexité de la réforme et enjeux politiques », Maghreb-Machrek, n° 226, 2015-4, 53-71. Sur le cas algérien : Dahou T., Sidi Moussa N.,(dir.), ., « L’Algérie aux marges de l’État », in Politique africaine, n° 137, mars 2015.

7 . Voir à ce sujet : a) Sur l’Égypte : Steuer C., « Le printemps des partis ? Le rôle des organisations partisanes égyptiennes dans les élections législatives », Confluences Méditerranée, n° 82, 2012/3. Vannetzel M., « Grandeur et déclin des Frères musulmans égyptiens : les mutations de l’élite parlementaire frériste de Moubarak à Morsi, 2005-2012 », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 211-212, 2016/1.
b) Sur la Tunisie : Alia Gana et Gilles Van Hamme « Elections et territoires en Tunisie. Enseignements des scrutins post-révolution (2011-2014), IRMC-Karthala ; S.Y. Turki, ‘Evolution of Cities and Territories in Tunisia Through Parties’Electoral Programmes and Civil Society’s Proposals’, Built Environment, vol. 40, n° 1, mars 2014.Sur le Maroc : Catusse M., Zaki L., « Gestion communale et clientélisme moral au Maroc : les politiques du Parti de la justice et du développement », Critique internationale, 2009/1, n° 42,  ; Desrues (T.), « Le PJD en ville, le PAM à la campagne. Le multipartisme marocain à l’épreuve de la bipolarisation », L’Année du Maghreb, 15, 2016.

8 . Voir, à ce sujet, l’un des derniers numéros de L’Année du Maghreb : Belguidoum S., Cattedra R. et Iraki A., (dir.), « Villes et urbanités au Maghreb », n° 2, 2015. Mais aussi : Bennafla K. (dir.), Acteurs et pouvoirs dans les villes du Maghreb et du Moyen-Orient, Paris, Karthala, 2015 ; Stadnicki R. (dir.), 2014, « Les acteurs urbains à l’épreuve de la transition en Égypte », Égypte/Monde arabe, n° 11, 2014 ; Stadnicki R. (dir.), Villes arabes, cités rebelles, Paris, Ed. du Cygne, 2015.

9 . Au sens où le makhzen signifie, au Maroc, un art de gouverner autant qu’une institution.

10 . Les usages varient entre la Tunisie, qui a gardé le terme « collectivités locales », et le Maroc, qui a adopté le terme « collectivités territoriales ». L’Algérie utilise alternativement les deux termes (articles 15 et 16 de la constitution).

11 . Les régions ne se voyaient reconnaître de compétences dans cet avant-projet de loi qu’en matière de développement économique.

12 . Avancée qui est confirmée par le projet de loi sur l’administration locale déposé sur le bureau du parlement en novembre 2016.

13 . L’article 15 de la constitution de 1996 prévoit que l’État encourage la démocratie participative au niveau des collectivités locales.

14 . Sur ce point, les entretiens croisés restitués dans la contribution de Bras J. P. et Signoles A. soulignent que les bailleurs de fonds internationaux s’attachent davantage aux questions de compétence et capacité politique des élus qu’à celles ayant trait à leur légitimité politique.

15 . Les membres des Délégations spéciales sont nommés par le gouvernement, à partir de 2011, pour exercer les compétences des assemblées locales, en attendant l’organisation de nouvelles élections communales.

16 . Voir à ce sujet l’article de Turki/Loschi.

17 . La question de la mise en représentation du local dans l’assemblée législative se pose d’autant plus en Tunisie que ce pays, contrairement à l’Algérie et au Maroc, a abandonné le bicaméralisme, qui permet une représentation des collectivités locales dans la seconde chambre.

18 . Le FFS est l’un des grands partis de l’Algérie de l’Indépendance, avec la figure tutélaire d’Aït Ahmed, qui a une très forte assise territoriale en Kabylie – ce qui l’insère de manière spécifique dans le jeu politique local.  

19 . Voir sur ce point la contribution de Bras J. P. et Signoles A. dans ce dossier, qui donne la parole aux acteurs de la coopération internationale et décentralisée.

20 . Le PJD est le principal parti islamique au Maroc, créé en 1997, dans la mouvance des Frères musulmans, il fait son entrée au gouvernement en 2011, après des succès électoraux significatifs … et contenus, dans les scrutins nationaux et locaux.

21 . Héritier du Mouvement de la Tendance Islamique (MTI), affilié aux Frères musulmans, Ennahda (la renaissance) créé en 1989, est sorti de la clandestinité en 2011, pour accéder directement au pouvoir à la suite des élections à l’Assemblée nationale constituante. S’il n’est plus majoritaire depuis les élections de 2015, le parti dirigé par Rachid Ghannouchi reste une composante essentielle de la majorité parlementaire

22 . Il en est de même en Tunisie avec les plans communaux d’investissement, comme en témoigne la contribution de Goehrs M. dans ce dossier.

23 . Voir, à ce sujet, la contribution de J. P. Bras et Signoles A. dans ce dossier.

24 . Idem.

25 . Ce débat sur les stratégies de développement territorial présente de fortes analogies avec celui qui a saisi, depuis plusieurs décennies, nombre d’États européens (notamment, ceux à tradition centralisatrice), ainsi que les instances de l’Union européenne, du fait de l’intégration communautaire et, plus généralement, des effets de la mondialisation des échanges économiques.

26 . Le décès accidentel, en octobre 2016, d’un vendeur de poisson de la région de Al Hoceima qui tentait de s’opposer à une saisie administrative de sa marchandise, a suscité un mouvement de protestation d’une très grande ampleur qui ne s’est pas démentie -et même s’est amplifiée– depuis, malgré les tentatives du pouvoir central pour en circonscrire les conséquences. L’analogie avec le scénario tunisien autour de l’immolation de Bouazizi à Sidi Bouzid est frappante, tant la question sociale et la question territoriale paraissent imbriquées dans les deux cas : le Rif marocain déshérité ; les régions de l’intérieur tunisien oubliées.

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References

Bibliographical reference

Jean-Philippe Bras and Aude Signoles, « Introduction du dossier : États et territoires du politique. La décentralisation en débat », L’Année du Maghreb, 16 | 2017, 9-25.

Electronic reference

Jean-Philippe Bras and Aude Signoles, « Introduction du dossier : États et territoires du politique. La décentralisation en débat », L’Année du Maghreb [Online], 16 | 2017, Online since 05 July 2017, connection on 22 October 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/2936 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.2936

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Authors

Jean-Philippe Bras

Professeur de droit public, CUREJ – Université de Rouen.

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Aude Signoles

Maître de conférences en science politique, Institut d’Études Politiques d’Aix-en-Provence (CHERPA). Chercheure associée à l’Iremam, Aix Marseille Université, CNRS, Aix-en-Provence, France.

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