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Dossier : États et territoires du politique
Première partie. Décentralisation et reconfiguration des territoires de l'action publique
1.1 La décentralisation, des enjeux d'aménagement territorial et d'intégration des territoires dans le cadre national

L’aménagement du territoire national et les contraintes de la nouvelle gouvernance dans la Tunisie postrévolutionnaire

National Spatial Planning and the Constraints pertaining to the New Territorial Governance in Post-Revolutionary Tunisia
Mourad Ben Jelloul
p. 31-52

Abstracts

Because of the January 2011 popular uprisings the local populations and the civil society in underprivileged areas exerted political pressure on the successive governments as well as the ruling political parties to improve the socio-economic situation of their regions and to end their isolation. And in order to reduce territorial inequity public authorities committed themselves on the one hand to major projects in the field of infrastructure and large-scale public facilities, on the other hand to deep-reaching institutional and legislative reforms namely by issuing and adopting the new Local Authorities Code and Urban Planning Code. Indeed, the analysis of the reconfiguration of territorial policies in Tunisia after 2011 is likely to allow us to highlight the difficulty of shifting from a highly centralized model to one that takes into consideration local authority players and citizen participation. This examination of territorial policies on various scales ( the study of territorial development policies and the various projects of statutory texts associated to them) will enable us in the first place to identify the dysfunctioning in the activities of the various authorities involved in the territorial reform, secondly to pinpoint the inconsistencies of their activities and ultimately to reconsider the ongoing of public activities and the change-resisting phenomena that impede the
implementation of the new territorial governance policies.

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Full text

  • 1 . L’Inégalité compensatrice en tant que principe de droit international a été utilisée par les cons (...)

1Les soulèvements populaires du 14 janvier 2011 ont représenté, en partie, une réaction de la part des populations des régions intérieures et des quartiers populaires pauvres vis-à-vis de la situation de marginalisation que vivaient ces territoires, considérés durant des décennies comme inutiles et secondaires. Conscients de l’enjeu que cela constitue, les nouveaux acteurs de la vie politique tunisienne ont très tôt exprimé une ferme volonté d’atténuer l’iniquité territoriale par la réduction du déséquilibre régional hérité de la colonisation et accentué durant les périodes de croissance économique des années 1970 et 1990. Ainsi, la nouvelle Constitution de 2014 consacre les principes de la décentralisation et de la bonne gouvernance et stipule, dans son article 12, que « l’État agit en vue d’assurer la justice sociale, le développement durable et l’équilibre entre les régions, en tenant compte des indicateurs de développement et du principe de l’Inégalité compensatrice1 », ce qui marque l’inscription de la question territoriale à l’agenda politique.

2Depuis 2011, les pressions politiques exercées par les populations locales et la société civile des régions les moins développées sur les gouvernements successifs et les partis politiques au pouvoir, afin d’améliorer la situation socio-économique de leurs régions et de les désenclaver, expliquent l’engagement des autorités publiques dans des projets d’envergure dans le domaine des infrastructures et des grands équipements.

  • 2 . Aucune révision du SDATN en vigueur avant 2011 n’a été envisagée depuis lors.
  • 3 . Parmi les rares décisions prises en 2015 par le gouvernement Essid afin de renforcer les capitale (...)

3Cet engagement rencontre néanmoins trois obstacles liés à la «précipitation» des pouvoirs publics à donner des signes de réponses à cette question des inégalités territoriales alors que les textes règlementaires et législations, mais aussi routines institutionnelles héritées du passé, ne suivent pas. En premier lieu, l’absence d’un nouveau Schéma Directeur d’Aménagement du Territoire National (SDATN)2 conduit à inscrire certains projets post-révolution dans la continuité des orientations du SDATN de 2004, alors qu’ils auraient dû se situer dans un scénario de rupture. D’autres projets consacrent, par ailleurs, la domination de la capitale et sa macrocéphalie, alors que la priorité aurait dû davantage conduire à la promotion des régions intérieures et des villes capitales de région3. En deuxième lieu, l’État se trouve dans l’obligation de s’engager dans ces grands projets avant même la concrétisation du nouveau plan de régionalisation prévu par la Constitution – plan non encore débattu par les instances gouvernementales et l’Assemblée des représentants du peuple (ARP) – avec le risque de mettre à l’écart certains pôles urbains qui pourraient dans l’avenir jouer le rôle de métropoles régionales (c’est le cas de Sfax et de Gabès). En troisième lieu, une certaine incohérence est apparue au sein même du ministère de l’Equipement qui a, entre autre, la charge de l’Aménagement du territoire, lors du traitement de cette question territoriale – incohérence due essentiellement à la concurrence que se livrent les deux Directions Générales de l’Aménagement du territoire et des Ponts et Chaussées.

4Nous nous proposons ainsi d’accorder ici une attention particulière aux procédures techniques d’aménagement du territoire pour analyser le mouvement de transformation qui a affecté les modes d’exercice du pouvoir politique après 2011 (Epstein, 2005). Dans le cas tunisien, en effet, les ruptures politiques induites par les réformes institutionnelles et législatives postrévolutionnaires nous permettent d’analyser les reconfigurations des politiques territoriales en cours et de mettre en exergue la difficulté de passer d’un modèle d’aménagement fortement centralisé à un autre qui prendrait en considération le pouvoir local et la participation citoyenne.

5Notre démarche consiste d’abord à analyser les instruments d’action publique (IAP) privilégiés par les pouvoirs en place – et ce, dans une perspective diachronique afin de repérer d’éventuelles continuités, mais aussi des manifestations de résistance au changement (Lascoumes et Le Galès, 2004). Nous procéderons ensuite à l’analyse des politiques territoriales à des échelles variées en axant la réflexion sur l’étude de la politique d’aménagement du territoire et des différents projets de textes réglementaires y afférant (projets d’un nouveau Code des collectivités locales et d’un nouveau Code de l’urbanisme). Nous tenterons enfin de relever les dysfonctionnements dans l’action des différentes administrations concernées par la question territoriale et de pointer les incohérences de leurs actions.

6La méthodologie adoptée a consisté à mener des entretiens avec divers acteurs impliqués dans la gouvernance territoriale, que ce soient des acteurs institutionnels issus des milieux politico-administratifs ou des responsables de la société civile. Ces entretiens ont été conduits entre 2014 et 2017.

L’aménagement du territoire en Tunisie : une politique qui évolue selon le contexte économique et sociopolitique

  • 4 . La Première République tunisienne a été fondée en 1957 par Habib Bourguiba, lequel en a été le Pr (...)

7Peut-on considérer la chute du régime de Ben Ali et de la Première République tunisienne4 comme une preuve de l’échec de la politique d’aménagement du territoire et du système de développement adoptés par une Tunisie considérée comme la « bonne élève » du FMI ? De fait, trente années de politique explicite d’aménagement du territoire, depuis l’adoption du premier Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT) en 1985, n’ont pas permis d’atténuer les disparités spatiales héritées de la colonisation et approfondies par l’ouverture à la mondialisation, accentuant ainsi un déséquilibre régional caractérisé par une très forte concentration de la population et des activités sur une portion réduite du littoral oriental du pays (de Bizerte à Sfax). Il convient donc maintenant de mettre au clair les principaux traits qui ont marqué l’évolution de la politique d’aménagement du territoire en Tunisie, depuis l’indépendance du pays jusqu’à la chute du régime en 2011, avant de préciser les défis qu’ont dû relever les nouvelles autorités politiques après 2011.

La politique d’aménagement du territoire entre continuité et rupture  

  • 5 . La DGAT dispose de moyens limités et reste peu opérante dans les faits, faute d’une véritable cap (...)

8Nous établirons pour commencer deux constats. En premier lieu, il convient de noter la discordance et la dualité qui existaient durant les trois dernières décennies entre les objectifs de la planification socio-économique, affichés dans les Plans de Développement Economique et Social (PDES), et la planification spatiale, définie par les documents d’aménagement. Cette dernière constitue une politique en soi, explicitement encadrée par les Schémas d’aménagement du territoire national (le SNAT, puis le SDATN à partir de 1997), et un Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU) (à partir de 1994), et portée par la Direction Générale de l’Aménagement du Territoire (DGAT)5. De leur côté, les PDES privilégient la dimension économique du développement, en considérant les différents secteurs d’activité de manière assez cloisonnée et en n’accordant, en conséquence, qu’une attention minime à la dimension territoriale (seule l’échelle régionale est mentionnée) ; ils ne peuvent donc être tenus pour des documents d’aménagement du territoire (MTE, DGAT, AFD, 2012).

9L’absence d’articulation entre une planification spatiale programmée sur le long terme et une planification socio-économique dont l’horizon temporel est le moyen terme explique, pour l’essentiel, l’inefficacité de la politique tunisienne d’aménagement du territoire (MEHAT, DGAT, 2006) durant les trois dernières décennies. En effet, une bonne partie des évolutions économiques et spatiales constatées au cours des soixante dernières années (développement de l’industrie et du tourisme sur le littoral et accentuation des disparités régionales) résulte sans doute plus des effets de la croissance économique globale que des actions de développement menées par l’État. Ces dernières, malgré leur importance, ont eu des conséquences qui, dans la majorité des cas, se sont situées en contradiction avec les objectifs tracés, et ont donc plutôt contribué à creuser l’écart entre les régions littorales et celles de l’intérieur qu’à le réduire.

10Le deuxième constat est relatif au fait que la politique d’aménagement du territoire en Tunisie a toujours cherché à concilier deux impératifs discordants, à savoir l’efficacité économique et l’équité socio-spatiale. Le premier de ces objectifs, qui repose sur la recherche de croissance économique, ne peut se réaliser que dans les villes et les régions les plus performantes et les plus compétitives du littoral, et seulement avec le concours des catégories sociales les plus dynamiques qui résident dans ces lieux. C’est la seule possibilité de garantir la compétitivité internationale de la Tunisie dans un contexte d’ouverture mondiale. Le deuxième objectif vise, par contre, à assurer l’équité territoriale et la justice sociale en équipant et développant les villes de l’intérieur et en promouvant les catégories sociales les moins favorisées (Lamine, 2009, Belhedi, 2011).

11Si, durant les premières décennies après l’indépendance, l’impératif était de corriger les disparités héritées de l’époque coloniale et de réduire les déséquilibres entre les régions, le contexte de mondialisation et d’ouverture économique qui a marqué les années 1990 a favorisé l’adoption d’une politique privilégiant l’impératif de compétitivité et d’efficacité des territoires et prônant la métropolisation des villes les plus dynamiques et disposant des principaux atouts économiques.

L’aménagement du territoire entre équilibre régional et compétitivité des territoires

  • 6 . L’étude « Villes et Développement » réalisée en 1973 par le Groupe Huit et composée par d’imminen (...)

12La politique volontariste de lutte contre les disparités régionales, engagée après l’indépendance du pays6, s’est poursuivie jusqu’au milieu des années 1980, avec l’adoption du premier SNAT en 1985, un schéma qui a été élaboré dans une perspective de l’État développeur. Mais la crise économique de 1985 a rapidement contraint la Tunisie à se plier aux exigences des bailleurs de fonds internationaux en adoptant, dans un premier temps (1986), un Plan d’ajustement structurel (PAS), puis en procédant, dans un second temps (à partir de 1990), à la privatisation de l’économie nationale, suite à l’adhésion de la Tunisie au GATT, puis à la signature (1994) d’accords avec l’OMC. Ce changement de référentiel de la politique d’aménagement du territoire dans les années 90 a coïncidé avec le changement politique qu’a connu le pays avec l’arrivée d’un nouveau président et d’une nouvelle équipe au pouvoir. Le nouveau contexte économique a imposé une « mise à niveau » des villes tunisiennes et une nouvelle vision de l’aménagement du territoire, visant à l’amélioration de la compétitivité des territoires. C’est ce qui permet d’expliquer la promulgation du CATU en 1994 en remplacement du Code de l’Urbanisme de 1979, ainsi que l’engagement, en 1995, dans l’élaboration d’un nouveau schéma national, avec l’objectif de rendre le territoire national plus compétitif.

  • 7 . Les discussions qui ont eu lieu au sein de la Commission de l’Équipement de la Chambre des Représ (...)

13La logique qui a fondé la première version (1997) de ce nouveau SDATN tournait autour du principe de l’efficacité et de la compétitivité des territoires. Ce document proposait la mise en œuvre de politiques visant à accélérer le processus de métropolisation, en concentrant les moyens sur un petit nombre de villes côtières, en premier lieu Tunis, affichée comme métropole internationale, et en second lieu Sousse et Sfax, proclamées métropoles régionales. Ainsi était mis un terme au principe de l’équilibre régional qui avait jusqu’alors guidé les politiques de développement régional. Ces objectifs redéfinis en 1997 n’ont pas manqué de susciter d’importantes oppositions, voire un refus catégorique, de la part des élites et élus de la plupart des régions intérieures, qui y voyaient un abandon de l’État7.

14Le débat qui s’en est suivi et les pressions qui se sont exercées dans un sens comme dans un autre entre 1997 et 1999 ont contraint le ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire à supprimer purement et simplement toute référence à la notion de métropolisation et à la remplacer par les termes, plus « neutres », de capitale de niveau national et international pour Tunis et d’agglomérations de niveau régional pour Sousse et Sfax.

15La nouvelle version du SDATN, soumise et approuvée par le CIAT en 2004 et diffusée seulement en 2007 – ces délais étant la preuve des difficultés du pouvoir politique à obtenir un relatif consensus –, a revu les objectifs initiaux et modifié le contenu et les orientations des principales propositions dans le sens d’une atténuation de la métropolisation, d’un côté, et d’une plus grande attention portée au rééquilibrage entre intérieur et littoral, de l’autre. Désormais, le principe d’efficacité était relégué en troisième position, après la question de l’emploi et celle d’un développement régional « cohérent et équitable ». Le développement durable et l’intégration dans l’espace maghrébin s’ajoutaient aux précédents objectifs pour donner une nouvelle dimension au SDATN.

16On peut cependant légitimement considérer que les modifications ainsi introduites n’ont été qu’un leurre destiné à réduire les oppositions, car les objectifs d’efficacité économique et de compétitivité des territoires ont bel et bien continué à guider les politiques territoriales. De fait, à la fin des années 2000, les inégalités entre la frange du littoral la plus riche et la plus prospère et les marges correspondant au reste du territoire national s’étaient creusées au point que l’on pouvait désormais parler de fracture territoriale (Belhedi, 2012).

Fig. 1 Schéma national d’aménagement du territoire de 2004

Fig. 1 Schéma national d’aménagement du territoire de 2004

Le contexte politique postrévolutionnaire et son impact sur la politique d’aménagement du territoire : de la compétitivité des territoires du littoral à une politique de discrimination positive en faveur des régions de l’intérieur

17Après le 14 janvier 2011, les interventions des pouvoirs publics ont privilégié trois types d’action, afin de répondre aux exigences et attentes des populations – notamment celles des régions intérieures – et d’instaurer une plus grande équité territoriale en réduisant les écarts en matière d’accès aux services publics et aux infrastructures.

  • 8 . On peut citer à titre d’exemple l’étude réalisée par l’Institut tunisien des Études Stratégiques (...)
  • 9 . Le gouvernement dirigé par le parti islamiste Ennahda a annoncé la décision de créer plusieurs Fa (...)

18Le premier type d’action a pris la forme d’études stratégiques8, impulsées en vue de réviser la politique d’aménagement du territoire jusque-là en vigueur pour l’adapter au nouveau contexte sociopolitique et répondre aux exigences des populations et de leurs représentants locaux. Le deuxième domaine d’action a consisté en l’organisation en 2015 de consultation nationale autour de la nouvelle politique d’aménagement du territoire, en application des nouveaux modes de gouvernance institués par la Constitution de 2014. Enfin, le troisième type d’action renvoie à des mesures d’urgence qui ont visé à la création de nouveaux grands équipements dans le Sud du pays et dans les régions du nord-ouest et du centre ouest9.

19Cependant, comme par le passé, les différentes interventions annoncées ont pris un caractère sectoriel : elles ont donc été marquées par l’absence de coordination entre les départements ministériels, voire entre les services d’un même ministère, comme c’est fut le cas au sein du ministère de l’Equipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du Territoire (MEHAT).

  • 10 . La DGAT avait lancé en 2006 une étude d’évaluation des instruments de l’aménagement du territoire (...)
  • 11 . Pour la concrétisation de cette coopération un « Mémorandum pour un Dialogue Stratégique » avec l (...)

20Le MEHAT, en collaboration avec le ministère du Développement régional, a engagé une réflexion sur la politique tunisienne d’aménagement du territoire quelques mois après la révolution du 14 janvier 2011. Le but était d’une part, de reprendre une étude entamée en 200610 pour l’approfondir, en y intégrant les principales propositions envisagées en matière d’utilisation de l’espace par les acteurs étatiques ou paraétatiques de l’aménagement, et d’autre part de profiter d’un financement de l’Agence Française de Développement (AFD) qui s’apprêtait à appuyer, en 2010, une étude d’évaluation de la politique d’aménagement du territoire11.

21Cette étude ne visait pas, à l’origine, à mettre en débat la pertinence des choix politiques déjà opérés en matière de développement économique et social, dont plus particulièrement ceux relatifs à la répartition spatiale des investissements. Elle devait être réalisée dans un cadre formel par les autorités administratives légalement compétentes. Les événements de janvier 2011, qui ont entraîné un report de son lancement de l’ordre de trois mois, ont cependant conduit à adopter une approche participative qui a permis la consultation d’un grand nombre d’intervenants potentiels (acteurs publics, membres de la société civile, experts, universitaires).

22Cette évaluation de la politique d’aménagement a révélé trois principales faiblesses : d’une part, l’impossibilité d’opposer aux tiers certains documents de planification spatiale (notamment les Schémas Directeurs) ; d’autre part, l’insuffisante présence et efficience des structures régionales d’aménagement, du fait d’une déconcentration administrative et d’une décentralisation plus que limitée ; enfin, l’absence de cohérence entre la politique formelle d’aménagement du territoire, les orientations de la planification socioéconomique et les différentes initiatives sectorielles des ministères et des différents programmes nationaux.

23Pour y remédier, le rapport d’évaluation propose principalement des solutions d’ordre institutionnel. Il suggère ainsi de renforcer les prérogatives du Conseil Interministériel de l’Aménagement du Territoire (CIAT) et de créer un Conseil National de l’Aménagement du Territoire, dans le but d’institutionnaliser le CIAT et de lui donner la pérennité et le poids nécessaires à ses fonctions et ses moyens. Ce faisant, ce rapport considère que l’État doit rester le premier responsable de l’aménagement du territoire, étant donné sa dimension nationale, et qu’il est le seul à pouvoir manifester un souci de cohérence intersectorielle et de le mettre en application - et qu’il doit, en conséquence, être placé au cœur des arbitrages interministériels. Mais le rapport propose simultanément que soit engagée une refonte de la politique d’aménagement du territoire, laquelle devrait contribuer au renforcement de la régionalisation grâce à une synchronisation effective entre planification territoriale et planification socioéconomique. Cette réforme devrait déboucher sur la mise en place d’un partenariat renforcé entre l’État et les collectivités locales.

24Pour notre part, nous estimons que le principal apport de cette étude se situe dans ses propositions relatives au renforcement de la régionalisation et de la décentralisation, tant l’échelle régionale nous apparaît comme étant la plus pertinente pour opérer la synchronisation des deux types de planification que nous venons d’évoquer. La création d’une maille territoriale correspondant à la Région suggérée par le rapport permettra d’accentuer la décentralisation de la décision et en même temps une plus grande déconcentration administrative. Ceci nécessite cependant un temps de maturation plutôt long, durant lequel doivent être définies les prérogatives de celle-ci, tant en termes institutionnel que de développement. La réussite de la décentralisation dépendra donc largement, selon nous, de la mise en place de cette nouvelle structure - processus pouvant s’étaler sur plusieurs dizaines d’années. L’État deviendrait alors un partenaire du développement régional, traitant d’égal à égal avec la collectivité régionale. À terme, la mise en place d’une déconcentration effective de l’État au niveau régional pourrait parallèlement permettre une programmation plus efficace des efforts de développement (MEHAT, 2012 ; Cf. article de M. Baron, S. De Ruffray, et al.).

  • 12 . En 2014, le nombre des communes a atteint 265, et la population communale s’est élevée à 7,447 mi (...)

25Quant à l’échelle locale, le rapport propose une couverture communale systématique de l’ensemble du territoire national12, la possibilité d’instituer progressivement des intercommunalités et, enfin, le renforcement des compétences et des capacités d’action des communes (cf. l’article de É. Gobe). La mise en œuvre de ces réformes devrait s’opérer en partant d’abord de l’échelle locale avant de remonter vers des mailles territoriales de niveau supérieur, afin de répondre en priorité aux aspirations les plus immédiates et légitimes des citoyens.

26Pour conclure, les auteurs de ce rapport d’évaluation considèrent que la Tunisie doit mener une politique ambitieuse d’aménagement du territoire, ce qui signifie qu’elle doit s’attaquer de front à la question des déséquilibres régionaux dans la mesure où, seule leur réduction sera en mesure de garantir l’unité nationale et la cohésion territoriale. Mais il s’agit aussi, via cette politique, d’œuvrer pour garantir la place de la Tunisie dans un monde méditerranéen en mutation.

  • 13 . Cette étude, financée par l’AFD, a été réalisée par un groupement de bureaux d’études franco-tuni (...)
  • 14 . Une large consultation sur le projet du CCL a été organisée par le ministère des Affaires locales (...)

27La logique qui a imprégné le rapport dont nous avons analysé le contenu et qui transparaît dans ses principales orientations et préconisations, vont toutes dans le sens d’un « moins d’État » et d’un « plus de pouvoir local », ce qui n’est pas sans conséquence sur le modèle de développement territorial du pays13. Ce modèle, qui fait de la régionalisation et de la décentralisation deux de ses fondements essentiels, irrigue le texte de la Constitution de 2014, en même temps que celle-ci promeut une nouvelle gouvernance territoriale reposant sur la démocratie participative. C’est dans ce cadre qu’un projet de Code des collectivités locales (CCL), initié par le ministère des Affaires locales (MAL), a été soumis à une large consultation populaire14. Celui-ci consacre les deux mêmes principes de régionalisation et de décentralisation et organise la mise en application des principales propositions émises par le rapport déjà signalé, tout en faisant preuve d’une certaine prudence puisqu’il envisage l’instauration graduelle des principes en question.

Reconfiguration des politiques territoriales et contraintes de la nouvelle gouvernance

28Avant d’analyser le renouveau des politiques territoriales en Tunisie dans le contexte de la nouvelle gouvernance territoriale qui accompagne la phase de transition démocratique que connait la Tunisie après 2011, il faut d’abord revenir sur cette notion et voir comment elle a pris forme dans les pays développés avant de toucher certains pays du Maghreb et du monde arabe.

La gouvernance territoriale : une nouvelle notion qui prend forme difficilement dans les pays du Sud

29La notion de gouvernance permet de « mieux prendre en compte la capacité stratégique des acteurs, la diversité des processus de légitimation, la dynamique de négociation entre acteurs » (Le Galet, 1995). La gouvernance territoriale, quant à elle, répond à l’émergence de nouveaux espaces de développement, construits par et pour les acteurs qui se les approprient ; elle repose sur la prise en compte et la mobilisation d’une multiplicité d’acteurs, la définition d’un espace identitaire et l’élaboration d’actions, de productions communes. Cette forme particulière de gouvernance implique plusieurs types de proximité, puisqu’elle combine proximité géographique et proximité organisationnelle et institutionnelle des acteurs ; elle rend indispensable, en outre, le recours aux principes de la démocratie participative, dans la mesure où elle permet d’emprunter de nouvelles voies de consultation, de participation et de légitimité afin de faire émerger non seulement des avis, mais aussi des processus et des décisions (Leloup et alt, 2005).

30Suite aux échecs de la plupart des gouvernements à travers le monde à développer l’ensemble des territoires sur lesquels ils exercent leur souveraineté, nous avons assisté partout à un regain d’intérêt pour les questions de gouvernance (Dumont, 2012, p70). Pour les pays développés, dont la France constitue un exemple très représentatif, ce type de gouvernement s’est imposé dans un contexte caractérisé par l’incapacité de l’État à continuer à gouverner de façon satisfaisante l’ensemble de son territoire suite à la période nommée par le sociologue et économiste français, Jean-Joseph Hubert Fourastié, « les Trente Glorieuses » (1946-1975). Le contexte de crise qui a marqué ce pays dès la fin des années 1970 a obligé les élus locaux à reconsidérer leurs relations avec l’État qui ne parvenait plus à s’adapter et à répondre à leurs besoins. En conséquence, « la gouvernance territoriale a présenté une solution et une réponse apportées à cette situation, au niveau institutionnel par la décentralisation, et au niveau pratique par la prise de responsabilité locale » (Lascoumes et Le Galès, 2004).

31Dans les pays du monde arabe en général, et au Maghreb en particulier, la gouvernance territoriale a connu un début d’apparition vers la fin des années 1980 sous la pression des bailleurs de fonds internationaux et notamment, de la Banque Mondiale (Cf. article L. Salman) Ainsi, des politiques de déconcentration et de décentralisation ont été menées à petites doses dans les années 1990 et 2000, sans toutefois bouleverser les pyramides institutionnelles en vigueur (Catusse, 2007, Favier, 2001, Lebris, 2004, Miossec, 1999, Signoles, 2010).

32Après 2011, la mise en œuvre de cette notion connaît un regain dans certains pays du « printemps arabe » qui ont connu des bouleversements politiques (la Tunisie et la Libye et, à un moindre degré, l’Égypte), mais aussi dans ceux moins touchés ou épargnés par la contestation, comme le Maroc, qui agit largement à titre préventif (Cf. V. Veguila Del Moral).

  • 15 . Après la chute du régime de Moubarak, une nouvelle Constitution a été adoptée par la Constituante (...)

33Dans le cas de l’Égypte, les Constitutions15 postrévolutionnaires n’ont pas donné à l’échelon municipal beaucoup plus d’autonomie que par le passé, même si la décentralisation fait désormais partie des principes constitutionnels. Un flou subsiste notamment sur la possibilité laissée aux électeurs d’élire directement leurs propres gouverneurs ou maires (Ibrahim et Singerman, 2014 ; Cf. S. Tonsy).

34Dans le cas de la Tunisie, malgré l’adoption de la notion de gouvernance territoriale dans le texte de la Constitution de 2014, la mise en œuvre de la décentralisation et de la régionalisation tarde à prendre forme, en partie du fait de la tradition et de la culture centralisatrice du pouvoir (Hizem, 1999). Pourtant, les pouvoirs publics ont annoncé très tôt de grandes réformes et des réaménagements institutionnels pour remédier aux inégalités territoriales, notamment après l’organisation des élections à l’Assemblée constituante de 2011. La première des initiatives émanant du MEHAT a consisté en la révision du Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, lequel constitue l’instrument juridique de la politique d’aménagement. La deuxième concerne le lancement par ce même ministère d’importantes études portant sur les infrastructures et les grands équipements collectifs, ainsi que sur la desserte autoroutière. Comment s’est comporté alors le MEHAT lors de la préparation du nouveau Code ? Et comment se sont déroulées ces études ?  

Le projet du nouveau CATUC et la divergence des approches entre les différents acteurs

  • 16 . Il en est ainsi de l’Association Tunisienne des Urbanistes (ATU) qui a adressé, en 2015 et 2016, (...)
  • 17 . Entretien avec plusieurs responsables de la DGAT.

35Le projet du nouveau Code d’Aménagement du Territoire, d’Urbanisme et de la Construction (CATUC), préparé par la Direction Générale de l’Urbanisme (DGU) en collaboration avec des consultants privés, a été diffusé en juillet 2015, juste après l’organisation du Forum national sur la réforme de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme par le ministère de l’Equipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du Territoire. Pour sa préparation, ni la Direction Générale de l’Aménagement du territoire, ni les professionnels de l’aménagement et encore moins les associations spécialisées16 n’ont été associés ou consultés. Certains départements ministériels liés à l’aménagement du territoire ont également été mis à l’écart, comme le ministère de l’Environnement et la Direction Générale des Collectivités Locales. Cette dernière était pourtant en train de préparer un nouveau Code des Collectivités Locales, lequel devait, entre autre, intégrer les articles de la Constitution consacrant les principes de la décentralisation et ceux de la nouvelle gouvernance des territoires. Or, une fois achevé, ce Code devait être promulgué par une loi organique que devait voter l’Assemblée des Représentants du Peuple (ARP) ; il était ainsi appelé à constituer le fondement de toutes les autres lois ultérieures touchant le domaine de la gestion des territoires locaux et régionaux, y compris bien sûr le CATUC, dont la promulgation ne relève que d’une loi ordinaire. En conséquence, le projet de CATUC s’est trouvé en porte-à-faux avec le projet du nouveau CCL et il a donc été logiquement rejeté par l’ensemble des intervenants impliqués dans les domaines de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, aussi bien au sein du ministère de l’Équipement – opposition exprimée par certains responsables de la DGAT17 – qu’au sein du nouveau ministère du Développement local ou encore par les différentes composantes de la société civile. La Présidence du gouvernement a donc décidé de retirer le projet de CATUC en attendant la promulgation du nouveau CCL.

36Ces péripéties témoignent clairement des dysfonctionnements et du manque de coordination entre les actions des différents protagonistes en charge de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Elles soulignent surtout la divergence des points de vue entre acteurs de l’aménagement, ce que nous allons à présent examiner en comparant le nouveau projet de CATUC avec l’ancien CATU ainsi qu’avec le nouveau projet de CCL.

  • 18 . Titre I dans le CATU et titres I et II dans le CATUC.

37Par rapport au CATU de 1994, le projet de nouveau CATUC a maintenu une forte centralisation du processus d’élaboration des schémas d’aménagement du territoire18 et confirmé une volonté de maintenir la mainmise de l’État en la matière. Il postule, en effet, que l’aménagement du territoire – qu’il soit national, régional ou local – doit rester du ressort direct de l’État et de ses organes, ou bien être maintenu sous son contrôle, par le biais des modalités d’approbation des divers schémas directeurs. Au moins sur ce point donc, le projet de CATUC se trouve en contradiction avec les nouveaux principes de gouvernance territoriale et de décentralisation désormais inscrits dans la Constitution de 2014.

  • 19 . Avant 2011, le CIAT était rattaché au Premier ministère et présidé par le premier ministre.
  • 20 . Article 5 du CATUC.

38Par ailleurs, le Comité Interministériel pour l’Aménagement du Territoire (CIAT) a été maintenu dans le nouveau Code et rattaché à la Présidence du gouvernement19. Sa mission est de fixer les grandes options d’aménagement du territoire, d’assurer la cohérence spatiale entre les différents programmes d’aménagement et d’équipement et de donner son avis sur le SDATN, ainsi que sur les études stratégiques d’aménagement du territoire et de prévention des catastrophes naturelles, et les grands programmes de développement (des agglomérations urbaines, des villes nouvelles, et des projets d’investissement urbain). Ce CIAT doit également valider les procédures pouvant concourir à l’organisation de l’utilisation de l’espace à l’échelle nationale et à la protection de l’environnement20.

  • 21 . Article 9 du CATUC

39De son côté, le SDATN est élaboré par les services centraux du ministère chargé de l’Aménagement du territoire, en collaboration avec les départements ministériels intéressés et ce, après consultation des collectivités publiques locales et des services publics concernés21. Il est approuvé par décret, sur proposition du ministre chargé de l’Aménagement du territoire.

  • 22 . La Constitution de 2014 consacre pour la première fois le concept de Région ou District. C’est un (...)
  • 23 . Article 6 du CATUC.

40La nouveauté réside dans l’institution d’un Comité régional pour l’aménagement du territoire et l’urbanisme dans chaque gouvernorat, qui a pour mission de donner son avis sur les schémas directeurs d’aménagement à l’échelle du district22 – une nouvelle maille territoriale – ou du gouvernorat, ainsi que sur les documents de planification territoriale et urbaine et les opérations d’aménagement.23. L’introduction du nouvel échelon que constitue le district a comme conséquence l’instauration d’un nouveau type de schéma, les Schémas Directeurs d’Aménagement de District (SDAD), lesquels doivent fixer, dans le cadre des orientations du SDATN, les choix fondamentaux pour l’aménagement du territoire des districts en question (art. 10). Ces schémas d’un nouveau type sont élaborés par les agences d’aménagement et d’urbanisme concernées, en concertation avec les services centraux chargés de l’Aménagement du territoire, les services régionaux et les collectivités locales concernées. Ils sont approuvés par arrêté du ministre chargé de l’Aménagement du territoire et de l’urbanisme. Ils doivent, à terme, remplacer les anciens Schéma directeur des régions économiques (SDARE).

41La seconde innovation réside dans l’institution des Schémas directeurs d’aménagement et de développement de Gouvernorat (SDAG) (art. 11). Ces derniers fixent, dans le cadre des orientations du SDATN et des SDAD, les choix fondamentaux pour l’aménagement dans le ressort territorial considéré. Ils ont le même processus d’élaboration que les SDAD et sont approuvés par arrêté des gouverneurs territorialement compétents.

  • 24 . Dans un premier temps, la DGAT a choisi les 4 gouvernorats les moins développées de l’intérieur à (...)
  • 25 . Le Grand Tunis se compose des gouvernorats de Tunis, l’Ariana, Ben Arous et Mannouba.

42Avant même l’approbation du CATUC, soit dès 2012, la DGAT a lancé des études relatives à la réalisation d’un certain nombre de SDAG, de façon à ce que les 14 gouvernorats les moins développées soient couverts en priorité24. À notre sens, ce type de schéma est peu pertinent pour certains gouvernorats – notamment dans le cas de Médenine, qui réunit des entités spatiales très hétérogènes. En effet, l’île de Djerba, qui est située dans ce gouvernorat, nécessiterait la rédaction d’un document spécifique pour tenir compte des particularités de ce territoire et de l’insularité (protection du patrimoine paysager et de l’habitat rural, gestion de la ressource en eau, protection contre les risques d’érosion marine, importance du tourisme, etc.). Toujours dans le même gouvernorat, la zone frontalière de Ben Gardane justifierait, elle aussi, un traitement à part, du fait des enjeux géopolitiques et stratégiques qu’elle concentre : sa situation géographique en fait un lieu majeur du trafic de contrebande et du passage des migrants clandestins, à quoi s’ajoute, depuis que la Libye est entrée dans le chaos, des sérieuses menaces sécuritaires sur la région. Un autre cas d’inadaptation des SDAG à la réalité du terrain est celui du Grand Tunis25 : envisager un schéma d’aménagement pour chaque gouvernorat qui compose cette aire métropolitaine apparaît comme totalement vide de sens – outre le coût de l’entreprise -, étant donné les liens étroits et l’interdépendance établis entre ses différentes composantes.

  • 26 . C’est le ministère qui doit fournir à la collectivité locale ou à l’intervenant public concerné t (...)

43Le projet du CATUC a donc maintenu le principe adopté dans le CATU, qui consiste à donner aux autorités centrales et aux services régionaux d’aménagement et d’urbanisme la prérogative d’élaboration des différents schémas directeurs, et à ces mêmes autorités centrales et aux gouverneurs qui les représentent, le pouvoir d’approbation de ces instruments d’aménagement. Il a également maintenu le principe qui figurait déjà dans le CATU selon lequel les collectivités locales (conseils régionaux et de districts) avaient la possibilité d’élaborer les schémas directeurs d’aménagement qui les concernent en collaboration avec les services publics régionaux compétents, mais sous réserve d’en informer le ministre chargé de l’Aménagement du territoire26. En la matière cependant, les documents produits ne deviennent opératoires qu’après leur approbation par un arrêté du ministre chargé de l’Aménagement du territoire.

44Le projet du CATUC témoigne bien de la forte capacité de résistance du modèle centralisateur et bureaucratique en matière de gouvernance territoriale, malgré les réaménagements entrepris après la révolution ; il persiste à maintenir le pouvoir local à la marge des processus de décision et à limiter sa capacité opératoire. Il confirme la persistance de la conception antérieure, selon laquelle l’aménagement du territoire régional et local ne peut être qu’une affaire relevant de la responsabilité de l’État, ne pouvant en aucun cas échapper à son contrôle. En conséquence, et comme nous l’avons déjà signalé, la conception du CATUC n’est pas conforme aux orientations de la nouvelle Constitution de 2014.

45Par contre, s’opposant en cela au CATUC, le projet du CCL considère l’élaboration et la révision des schémas directeurs d’aménagement locaux et régionaux comme étant de la responsabilité exclusive des collectivités locales concernées (commune, conseils des régions et des districts). Ces contradictions entre CATUC et CCL démontrent à quel point les structures de l’État “profond” résistent aux changements et contribuent à la perpétuation des conceptions héritées en matière d’aménagement. La situation qui prévaut à l’échelle de l’État et qui agit comme un frein sérieux à la mise en œuvre du nouvel ordre territorial promu par la Constitution se retrouve – fort logiquement – à des échelles inférieures, et tout particulièrement au sein même du MEHAT.

Dysfonctionnements et absence de coordination entre les différents services constitutifs du ministère de l’Equipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du Territoire

46Quatre ministres se sont succédé à la tête du ministère en charge de l’Aménagement du territoire entre 2011 et 2016, ce qui peut expliquer l’absence de visibilité dans la politique suivie et les fortes discontinuités qui caractérisent la gestion de ce secteur. Certains d’entre eux lui ont accordé de l’importance, d’autres quasiment aucune.

  • 27 . C’est-à-dire jusqu’à la date à laquelle nos enquêtes ont été réalisées (septembre 2016).

47À titre d’exemple, la DGAT a engagé en 2014 une étude stratégique pour la réalisation d’une Carte Nationale des Infrastructures et des Grands Equipements (CNIGEC) en partant des priorités d’aménagement du territoire. L’idée était alors de proposer une manière alternative d’aborder la question de ces infrastructures afin d’éviter un traitement purement sectoriel et technique des investissements en la matière. Cette étude aurait pu servir de base à un nouveau SDATN, quand bien même les objectifs d’un tel document dépassaient, et de loin, la question de la programmation des infrastructures et des équipements. Mais elle est restée bloquée plusieurs mois, du fait de l’absence de réaction de la part non seulement des ministères théoriquement concernés, mais aussi – et c’est infiniment plus inquiétant – des départements relevant du même ministère que la DGAT. Le silence le plus retentissant fut celui de la Direction Générale des Ponts-et-Chaussées. Il convient de signaler ici que le rapport sur la première phase de ce projet, consacré au diagnostic et aux orientations générales de la CNIGEC et remis à l’administration en décembre 2015, n’a fait l’objet que d’une seule réunion de discussions au sein de la DGAT en neuf mois27.

48Dans le même temps, la Direction Générale des Ponts-et-Chaussées a lancé en 2015 une autre étude relative aux grands équipements, qui visait à l’amélioration de la desserte autoroutière de Kairouan, Sidi Bouzid, Kasserine (Centre-Ouest) et Gafsa (Sud-Ouest). Pour cette étude, aucune consultation préalable de la DGAT n’a été effectuée et, par la suite, aucune coordination entre les deux DG porteuses de ces études prospectives n’a été réalisée. Plus encore, les bailleurs de fonds internationaux qui ont financé cette étude n’ont pas porté une grande attention à la « gouvernance » des projets. Ainsi, le tracé de l’autoroute du Centre, proposé par la DG des Ponts-et-Chaussées, est une reprise, telle quelle, d’un projet préparé avant la révolution, sans qu’aucune analyse critique ni aucune actualisation de contenu n’aient été apportées pas plus que de nouvelles études techniques réalisées ni d’études de faisabilité (voir fig. 1). Inscrit dans une logique ancienne, le tracé proposé va ainsi dans le sens d’un renforcement de la domination de Tunis sur l’espace national et met à l’écart certains pôles urbains pourtant susceptibles de jouer un rôle de métropole régionale, à l’image de Sfax et Gabès (voir fig. 2).

  • 28 . Selon les auteurs de l’étude, « le souci égalitaire est parfaitement légitime lorsqu’il s’agit de (...)

49De son côté, le rapport de la CNIGEC conteste le tracé préconisé par la DGPC et formule plusieurs critiques à son encontre. Il estime, par exemple, que les impératifs de rentabilité et de compétitivité des territoires n’ont pas été pris en compte28.

Fig. 2 Tracé de l’autoroute du Centre-Ouest et du Sud-Ouest

Fig. 2 Tracé de l’autoroute du Centre-Ouest et du Sud-Ouest
  • 29 . Les similitudes que l’on peut noter entre le SDATN et le rapport de la CNIGEC s’expliquent aiséme (...)

50Ce rapport reprend le même argumentaire que celui présenté quelques années auparavant dans le SDATN29. Il insiste, en effet, sur le fait que les disparités et inégalités sociales et économiques entre régions peuvent avoir des causes extrêmement diverses et que celles-ci ne renvoient pas toutes à des formes d’injustice. Dans les deux cas, les arguments développés se fondent sur la théorie de la Justice de John Rawls, laquelle évoque la justice en termes d’équité, et non en termes d’égalité, et vise à l’optimisation des inégalités au bénéfice des plus pauvres (Rawls, 1987). Il y a là un vaste champ de réflexion portant sur l’efficacité sociale des inégalités et, notamment, des inégalités territoriales, puisque le raisonnement laisse ouverte l’hypothèse selon laquelle certaines inégalités peuvent améliorer le sort de tous plus que ne le ferait l’égalitarisme (Bret, 1996). De cette conception de l’injustice découle le principe de réparation, c’est-à-dire la nécessité de remédier aux injustices, par exemple en réorganisant le territoire si l’on se situe au plan des injustices spatiales, afin de le rendre moins inégal à l’échelle régionale, mais sans pour autant prétendre en modifier les déséquilibres anciens, tels que, dans le cas de la Tunisie, ceux entre gouvernorats du littoral et ceux de l’intérieur. Dans cette dynamique, l’État doit se positionner comme « producteur » de justice en agissant sur les lieux par le biais de la territorialisation des politiques publiques (Ben Jelloul, 2015).

  • 30 . Selon les termes du rapport : « La Tunisie, [qui] a choisi d’être un pays moderne, a besoin de mi (...)

51Ainsi, avec le rapport 30 de la CNIGEC (DGAT), on assiste à un glissement de référentiel de l’action publique territoriale et des critères de légitimation des dogmes de l’équilibre régional et de l’équité spatiale : la notion de compétitivité des villes et des régions, de même que celle de performance et de culture du résultat s’imposent progressivement. Ceci renvoie, en quelque sorte, à la case-départ du SDATN de 1997 et de ses choix, dont les résultats sont par ailleurs connus, à savoir plus de contraste entre zone littorale et régions intérieures. Les études de la DGPC plaident, en revanche, pour la réalisation d’arbitrages publics/étatiques qui vont dans le sens de la recherche d’un équilibre entre les impératifs de rentabilité et de compétitivité des territoires et les préoccupations d’ordre social ou politique.

52Si l’on revient, à titre d’exemple, à la réalisation d’une autoroute pour exposer ces divergences, on trouve, d’un côté, les experts de la CNIGEC, qui considèrent qu’on ne peut accepter de construire une autoroute qu’en partant des niveaux de trafic (qui du simple au double selon les tronçons considérés) – le seuil de rentabilité d’une infrastructure de ce type étant estimé à 12 000 véhicules/jour. Si ce seuil n’est pas atteint, la décision revêt alors, pour eux, une dimension politique. Certes, écrivent-ils, « le critère de rentabilité peut être amendé et complété, mais il ne peut être mis de côté []. Il serait donc complètement inutile – et même contre-productif – de proposer des projets qui seraient considérés d’emblée comme irréalistes » (MEHAT, 2015). Par conséquent, le problème principal est de savoir jusqu’où l’on peut pousser le volontarisme d’État et de quelle marge de manœuvre celui-ci dispose par rapport aux règles strictes de la rentabilité. Selon les rédacteurs de ce rapport, les responsables politiques peuvent, en l’espèce, décider de construire l’autoroute du Centre jusqu’à Jelma (au centre du pays), à la condition que cette mesure de discrimination territoriale contradictoire avec les impératifs de compétitivité économique reste dans la limite du raisonnable.

53Ainsi, alors que dans les discours officiels, l’État affirme être favorable à ce que des débats de fond sur les choix d’aménagement du territoire et leurs effets spatiaux s’engagent entre acteurs publics, il n’en reste pas moins qu’il n’a, jusqu’à présent, mis en place aucun cadre réglementaire dans lequel ces débats pourraient s’inscrire et qu’il n’a prévu aucun mécanisme pour leur tenue. Il n’y a finalement que dans l’enceinte de l’Assemblée que les discussions peuvent avoir lieu et les oppositions formulées, ce qui en limite évidemment la fréquence et en réduit la teneur.

Conclusion

54La Tunisie passe actuellement par une période de transition durant laquelle les pays occidentaux, par le biais de la coopération internationale et les ONG, ont apporté et apportent encore leur soutien afin d’assurer la réussite d’un modèle démocratique, unique dans un monde arabe par ailleurs déchiré par les conflits internes et la prolifération du terrorisme, et caractérisé par un déficit en démocratie et en gouvernance. Ce soutien s’est notamment manifesté d’une part, par l’octroi d’aides financières pour la réalisation d’études ou l’organisation de consultations et séminaires et, d’autre part, par un appui technique et scientifique aux structures de l’État , ainsi que – et surtout – par une assistance aux organisations de la société civile, lors des débats engagés en vue de définir le nouveau modèle de gouvernement et de développement qu’il conviendrait que le pays adopte avec l’établissement de la deuxième République.

55Une dynamique sans précédent a caractérisé depuis 2011 la vie associative et la vie politique en général, tous les débats ayant convergé vers l’adoption d’un nouveau modèle politique qui devrait reposer sur un « moins d’État  » et un plus de pouvoir délégué aux niveaux locaux et régionaux, soit un modèle qui consacrerait une nouvelle gouvernance des territoires avec davantage de démocratie locale et de participation. Le CCL, en tant qu’instrument d’action publique, a permis de mettre à plat les processus qui rendraient possible une recomposition de l’État , dans un contexte de fortes contraintes dues à la réduction de la marge de manœuvre économique (baisse de l’investissement direct étranger, fermetures d’entreprises exportatrices, crise sévère du tourisme, etc.), mais aussi à la perte de légitimité de l’État à agir sur le social. L’État se repositionne ainsi en tant que « État mobilisateur de la gouvernance négociée », en prenant appui sur des instruments d’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2004).

56Cependant, certaines structures étatiques – et à leurs têtes de hauts responsables politiques - ne s’inscrivent pas dans le mouvement et résistent aux changements, comme nous l’avons illustré à travers le cas du CATUC. En effet, l’utilisation de ce Code par certaines fractions de l’État comme instrument d’action publique met le pouvoir dans la posture d’un « État régulateur, surveillant et contrôleur » (Lascoumes et Le Galès, 2004) et met en perspective la double continuité de l’État : à savoir, d’une part, sa continuité à travers son héritage technique et, d’autre part, les phénomènes de résistance au changement, cette fois-ci sa continuité temporelle (Lascoumes et Le Galès, 2004). Il s’agit d’un usage caché qui permet de reproduire et de restaurer les grandes visions passées de l’aménagement du territoire, lesquelles demeurent imprégnées par les logiques sectorielles de l’action de l’État et perpétuent les relations conflictuelles entre les différentes structures (ministères, agences, offices, administrations déconcentrées, collectivités locales, etc.) en charge de ou participant à l’action publique dans le domaine considéré – rendant de ce fait quasiment impossible toute coordination entre ces multiples protagonistes.

57L’organisation des élections municipales et régionales donnerait de la légitimité aux organes locaux, mais des actions doivent être entreprises éventuellement auprès des hauts fonctionnaires et autorités administratives centrales et déconcentrées pour réformer les routines administratives et institutionnelles héritées.

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Notes

1 . L’Inégalité compensatrice en tant que principe de droit international a été utilisée par les constituants tunisiens pour traduire l’idée de ségrégation positive en faveur des territoires les moins développés.

2 . Aucune révision du SDATN en vigueur avant 2011 n’a été envisagée depuis lors.

3 . Parmi les rares décisions prises en 2015 par le gouvernement Essid afin de renforcer les capitales de certains gouvernorats de l’intérieur, la ville de Sidi Bouzid – fief de départ de la contestation révolutionnaire – a été choisie pour abriter le siège du Haut Conseil National des Collectivités Locales prévu par l’article 141 de la Constitution. La Constitution de 2014, qui organise l’existence de cet organisme dans son article 141, impose que le siège de celui-ci se situe en dehors de la capitale.

4 . La Première République tunisienne a été fondée en 1957 par Habib Bourguiba, lequel en a été le Président jusqu’en 1987, date de sa destitution par Zine El Abidine Ben Ali. C’est suite à la « révolution » du 14 janvier 2011, au départ de Ben Ali et à la chute de l’ancien régime qui en a résulté, que la Deuxième République est née. La Constitution qui la fonde a été votée et adoptée par l’Assemblée Constituante en 2014.

5 . La DGAT dispose de moyens limités et reste peu opérante dans les faits, faute d’une véritable capacité pour faire adopter ses options par les principaux ministères (Finances, Économie, Équipement, etc.).

6 . L’étude « Villes et Développement » réalisée en 1973 par le Groupe Huit et composée par d’imminents universitaires à la demande du gouvernement tunisien en vue de préparer le SNAT a permis, d’une part, de comprendre l’organisation et le fonctionnement du territoire national et a débouché, d’autre part, sur des propositions d’aménagement qui ont parfois été suivies d’effets, comme pour la création des gouvernorats de Siliana, Sidi Bouzid et Tunis-Sud.

7 . Les discussions qui ont eu lieu au sein de la Commission de l’Équipement de la Chambre des Représentants (le Parlement) ont permis à de nombreux députés, représentant essentiellement les circonscriptions de l’intérieur du pays, d’exprimer leur opposition aux orientations de ce schéma et d’en exiger la révision (entretien avec Monsieur M. J., député du gouvernorat de Siliana entre 1995 et 2011 et président de l’Union Régionale de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat du gouvernorat de Siliana).

8 . On peut citer à titre d’exemple l’étude réalisée par l’Institut tunisien des Études Stratégiques (ITES) intitulée : Quelle décentralisation dans une Tunisie reconfigurée ?, ainsi que Le Livre blanc du ministère du Développement régional.

9 . Le gouvernement dirigé par le parti islamiste Ennahda a annoncé la décision de créer plusieurs Facultés de médecine et de pharmacie, notamment à Sidi Bouzid, Kasserine, Médenine et Gabès, sans aucune étude de faisabilité ni concertation avec les parties concernées, ce qui a entraîné plusieurs mouvements de protestation populaire dans les gouvernorats non concernés par cette décision.

10 . La DGAT avait lancé en 2006 une étude d’évaluation des instruments de l’aménagement du territoire, juste après l’adoption du SDATN en 2004. Confiée à un bureau d’études local, elle n’a fait l’objet d’aucune restitution. Toutefois, certaines de ses recommandations ont connu une certaine concrétisation, à l’instar de l’élaboration des Schémas directeurs d’aménagement des régions économiques.

11 . Pour la concrétisation de cette coopération un « Mémorandum pour un Dialogue Stratégique » avec le ministère du Développement et de la Coopération Internationale (MDCI) a été signé en 2010.

12 . En 2014, le nombre des communes a atteint 265, et la population communale s’est élevée à 7,447 millions d’habitants, soit 67,81% de la population totale. En 2016, 85 nouvelles communes ont été créées portant le nombre total à 350, complétant ainsi la couverture intégrale du territoire tunisien, conformément aux nouvelles dispositions constitutionnelles.

13 . Cette étude, financée par l’AFD, a été réalisée par un groupement de bureaux d’études franco-tunisiens, d’où l’influence claire du modèle de décentralisation « à la française ».

14 . Une large consultation sur le projet du CCL a été organisée par le ministère des Affaires locales entre octobre et novembre 2015 et tout au long de 2016. Elle a touché le niveau régional et national, la société civile, les diverses organisation professionnelles, les partis politiques et les instances constitutionnelles.

15 . Après la chute du régime de Moubarak, une nouvelle Constitution a été adoptée par la Constituante, dominée par les Frères musulmans au mois de novembre 2012, et par la suite approuvée par référendum au mois de décembre. Après le coup d’État de 2013, une nouvelle Constitution a été adoptée puis approuvée lors d’un référendum en 2014.

16 . Il en est ainsi de l’Association Tunisienne des Urbanistes (ATU) qui a adressé, en 2015 et 2016, plusieurs correspondances au MEHAT pour exiger la participation de l’association, ainsi que d’universitaires et experts de l’aménagement du territoire, à la préparation de ce projet. Aucune suite n’a été donnée à ces demandes.

17 . Entretien avec plusieurs responsables de la DGAT.

18 . Titre I dans le CATU et titres I et II dans le CATUC.

19 . Avant 2011, le CIAT était rattaché au Premier ministère et présidé par le premier ministre.

20 . Article 5 du CATUC.

21 . Article 9 du CATUC

22 . La Constitution de 2014 consacre pour la première fois le concept de Région ou District. C’est une nouvelle maille territoriale qui est constituée par un certain nombre de gouvernorats (non encore déterminé). Son conseil est élu de manière indirecte par les membres des conseils municipaux et des conseils des gouvernorats régionaux.

23 . Article 6 du CATUC.

24 . Dans un premier temps, la DGAT a choisi les 4 gouvernorats les moins développées de l’intérieur à savoir Kasserine, Sidi Bouzid, Jendouba et le Kef. Par la suite, les autres gouvernorats de l’intérieur (Beja, Siliana, Kairouan et Zaghouan), du sud (Gafsa, Kebili, Tozeur, Tataouine et Gabes) et du centre (Mahdia) ont été ajouté entre 2014 et 2016. Enfin, la décision a été prise, en 2016, pour que cette expérience se généralise pour le reste des gouvernorats littoraux à partir de 2017.

25 . Le Grand Tunis se compose des gouvernorats de Tunis, l’Ariana, Ben Arous et Mannouba.

26 . C’est le ministère qui doit fournir à la collectivité locale ou à l’intervenant public concerné toutes les données lui paraissant utiles à cette élaboration.

27 . C’est-à-dire jusqu’à la date à laquelle nos enquêtes ont été réalisées (septembre 2016).

28 . Selon les auteurs de l’étude, « le souci égalitaire est parfaitement légitime lorsqu’il s’agit des grands équipements à usage de la population qui doivent être adaptés à la démographie ; mais il n’a pas de sens lorsqu’il s’agit des infrastructures à usage économique qui doivent être appréciées à l’aune de la rentabilité et de l’efficacité économique » (MEHAT, 2015).

29 . Les similitudes que l’on peut noter entre le SDATN et le rapport de la CNIGEC s’expliquent aisément si l’on sait que le même bureau d’étude a réalisé les deux documents. Le rapport tend donc à défendre la stratégie adoptée avant 2011 et à considérer que, pour la période où elle a été mise en œuvre, ses effets-retours ont été positifs.

30 . Selon les termes du rapport : « La Tunisie, [qui] a choisi d’être un pays moderne, a besoin de migration entre les régions, entre le milieu rural et les villes. En revanche, parler d’équité territoriale a un sens. C’est le rôle qui revient à l’État d’assurer les services de base à la population où qu’elle se trouve. Or, d’une façon globale, cette fonction étatique a été assurée. Au total, il n’y a pas lieu, en Tunisie, de parler de déséquilibre territorial. Mais il y a des déséquilibres régionaux graves, ce qui n’est pas la même chose. Cela pose la question de l’unité et de la solidarité nationales car le développement et la modernisation du pays est un processus global. Pour que l’intérieur connaisse un rattrapage, il faut que les régions littorales compétitives s’engagent dans une nouvelle croissance et la réciproque est vraie » (MEHAT, 2015).

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Title Fig. 1 Schéma national d’aménagement du territoire de 2004
URL http://anneemaghreb.revues.org/docannexe/image/2939/img-1.jpg
File image/jpeg, 256k
URL http://anneemaghreb.revues.org/docannexe/image/2939/img-2.png
File image/png, 1.3M
Title Fig. 2 Tracé de l’autoroute du Centre-Ouest et du Sud-Ouest
URL http://anneemaghreb.revues.org/docannexe/image/2939/img-3.jpg
File image/jpeg, 127k
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References

Bibliographical reference

Mourad Ben Jelloul, « L’aménagement du territoire national et les contraintes de la nouvelle gouvernance dans la Tunisie postrévolutionnaire », L’Année du Maghreb, 16 | 2017, 31-52.

Electronic reference

Mourad Ben Jelloul, « L’aménagement du territoire national et les contraintes de la nouvelle gouvernance dans la Tunisie postrévolutionnaire », L’Année du Maghreb [Online], 16 | 2017, Online since 05 July 2017, connection on 21 September 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/2939 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.2939

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Author

Mourad Ben Jelloul

HDR de géographie, Maître de conférences à l’Université de Tunis, Faculté des Sciences humaines et sociales.

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