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Maroc
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La consécration de la monarchie gouvernante

The consecration of the governing monarchy
Omar Bendourou
p. 391-404

Résumés

Bien qu’acculé à des réformes constitutionnelles par le mouvement du 20 février, le roi n’a répondu que partiellement aux attentes de ce dernier. Même si des chancelleries étrangères alliées du régime, ont rendu hommage au roi pour avoir été réceptif aux revendications des citoyens, la nouvelle constitution a laissé intacts les fondements du régime et a conservé au roi ses principales prérogatives prévues par les anciens textes constitutionnels. La stratégie royale a été couronnée par la nomination du nouveau gouvernement issu des élections législatives du 25 novembre 2011 que dirige l’ancien parti d’opposition islamiste le Parti de la justice et du développement (PJD). Dans un contexte régional incertain marqué par des bouleversements sociaux et politiques, le choix du PJD est fonctionnel. Il permet de neutraliser certaines associations islamistes contestataires, de donner espoir aux franges défavorisées de la population et de véhiculer l’image qu’un changement important est en train de s’opérer au Maroc.

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Texte intégral

  • 1 .La constitution a été promulguée par dahir n° 1-11-91 du 29 juillet 2011, B.O. n° 5964 du 30-07-20 (...)

1La nouvelle constitution adoptée par référendum le 1er juillet 20111 intervient dans le sillage du « printemps arabe » et suite à la pression du Mouvement du 20 février qui a organisé de grandes manifestations dans de nombreuses villes pour revendiquer des réformes politiques, économiques et sociales, parmi lesquelles l’établissement de la monarchie parlementaire. Ces revendications ont été soutenues par des partis de l’opposition de gauche qui ont rejoint le mouvement, notamment le Parti socialiste unifié (PSU), le Parti d’avant-garde démocratique socialiste (PADS), le Congrès national Ittihadi (CNI), Ennahj démocrati.

2Bien que le roi Mohammed VI ait toujours évité d’évoquer une éventuelle révision constitutionnelle, plusieurs indices laissaient présager l’ouverture du chantier constitutionnel, notamment la proposition de statut d’autonomie du Sahara, les recommandations de l’Instance Équité et Réconciliation (IER) et la relance du processus de régionalisation. Toutefois, c’est sous l’effet catalyseur de la pression de la rue que le roi a décidé la refonte de la constitution. Le discours royal du 9 mars 2011 annonce et oriente cette révision constitutionnelle. Le roi considère que la réforme à entreprendre devra consolider la séparation des pouvoirs, d’une part, en renforçant les pouvoirs du parlement avec la prééminence de la chambre des représentants en tant qu’institution élue au suffrage universel direct et organe de législation et de contrôle et, d’autre part, en posant l’obligation de nommer le Premier ministre au sein du parti politique arrivé en tête des élections et en le dotant de la compétence pour conduire et mettre en œuvre le programme gouvernemental. La préparation de la réforme est confiée à une commission consultative dont les 17 membres ont été désignés par le Monarque et qui est présidée par Abdellatif Menouni. Cette dernière est dédoublée par une instance dénommée « Mécanisme politique de suivi de la réforme constitutionnelle », conduite par le conseiller du souverain, Mohammed Moatassim. Composée des chefs des partis politiques et des syndicats, ladite instance a pour but de pallier le déficit de légitimité politique et démocratique dont souffre la commission consultative. Si cette démarche a été à l’origine conçue comme étant participative, rien n’a filtré sur son mode de travail, sur la méthodologie suivie et sur les débats qui se sont déroulés en son sein. En somme, la commission souffrait dès sa création d’un déficit de légitimité, qui risquait d’hypothéquer la crédibilité de l’opération constituante.

  • 2 . Cf. notre article : « La nouvelle constitution marocaine : le changement entre mythe et réalité » (...)

3Notre étude ne consiste pas à analyser l’ensemble du texte constitutionnel, ni la démarche utilisée pour le refondre2, mais à nous interroger sur les fondements constitutionnels du nouveau régime politique et sur la réponse du constituant au mouvement du 20 février et à l’opposition de gauche à propos de l’instauration de la monarchie parlementaire.

Fondements constitutionnels du nouveau régime

4Si le débat constitutionnel s’est toujours posé au Maroc, il portait essentiellement sur la nature du régime politique et sur le statut du roi en tant qu’institution hégémonique. En effet, les cinq constitutions qu’a connues le pays sous le roi Hassan II accordait au Monarque un statut supérieur aux autres institutions constitutionnelles à tel point qu’il apparaissait comme la clef de voute du régime politique. C’est la raison pour laquelle, plusieurs partis politiques et associations de défense des droits de l’homme n’ont eu de cesse de revendiquer une réforme constitutionnelle susceptible d’instaurer la séparation des pouvoirs et de garantir la jouissance des droits et des libertés.

5En présentant le texte constitutionnel le 17 juin 2011, le roi Mohamed VI a estimé que celui-ci avait atteint son objectif dans l’instauration de la monarchie parlementaire :

« S’agissant du deuxième pilier, il traduit la volonté de conforter et de consacrer les attributs et les mécanismes qu’induit le caractère parlementaire du régime politique marocain. Celui-ci, en effet, repose, dans ses fondements, sur les principes de souveraineté de la Nation, la prééminence de la constitution comme source de tous les pouvoirs, et la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes. Tout cela s’inscrit dans un schéma constitutionnel efficient et rationnel, qui est foncièrement propre à garantir la séparation, l’indépendance et l’équilibre des pouvoirs, et qui a vocation à assurer la liberté et le respect de la dignité du citoyen ».

6Si le roi a affirmé la constitutionnalisation de la souveraineté nationale et de la séparation des pouvoirs, les dispositions qui leur sont afférentes réduisent toutefois leur portée.

Portée de la proclamation constitutionnelle de la souveraineté nationale

7La constitution marocaine se réfère à la souveraineté nationale et aux élections. Ainsi, l’article 2 de la constitution dispose : « La souveraineté appartient à la nation qui l’exerce directement par voie de référendum et indirectement par l’intermédiaire de ses représentants ». En raison des irrégularités ayant caractérisé les différentes élections qu’a connues le Maroc, la nouvelle constitution insiste sur leur l’importance : « Les élections libres, sincères et transparentes constituent le fondement de la légitimité de la représentation démocratique » (art. 11). En réponse aux critiques de certains partis politiques à propos de l’attitude de l’administration consistant à favoriser certains candidats au détriment d’autres, la constitution exige des pouvoirs publics « d’observer la stricte neutralité vis-à-vis des candidats et la non-discrimination entre eux » (art. 11). Face également à l’utilisation de l’argent pour l’achat des voix des électeurs et aux tentatives de fraudes, la constitution instaure le principe de sanction : « Toute personne qui porte atteinte aux dispositions et règles de sincérité et de transparence des élections est punie par la loi ». Théoriquement, la constitution consacre un certain nombre de principes pour assurer la transparence des consultations électorales. Toutefois, le problème qui se pose de manière continue au Maroc est relatif au décalage entre les textes et la pratique : le code électoral en vigueur prévoit déjà des sanctions qui ne sont que rarement appliquées ou qui, lorsqu’elles sont appliquées, concernent une catégorie précise de candidats en prenant soin de ménager les autres. De plus, la constitution n’a pas instauré une institution chargée de veiller sur le bon déroulement des élections et sur la proclamation de leurs résultats, comme le réclamaient plusieurs partis politiques. Les textes actuels continuent de confier au ministère de l’Intérieur cette mission, quand bien même ce ministère était considéré, jusqu’à une date récente, comme le principal responsable des falsifications et fraudes ayant entaché les élections au Maroc. La nouvelle Cour constitutionnelle, comme l’ancien Conseil constitutionnel, n’intervient dans les opérations électorales qu’après la proclamation des résultats et non pendant la campagne électorale. Si la constitution attribue à la nation l’exercice de la souveraineté par voie de référendum ou par ses représentants en s’inspirant de l’article 3 de la constitution française de 1958, elle omet de préciser, comme le fait ledit article, qu’« Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». Ainsi le roi, considéré non seulement comme représentant ordinaire, mais également comme représentant suprême (art. 42), peut s’en attribuer l’exercice, d’autant plus que l’institution royale occupe une place prépondérante dans le texte constitutionnel, ce qui réduit la représentation ordinaire, celle des parlementaires en particulier, à une place subordonnée.

Portée de l’affirmation de la séparation des pouvoirs

  • 3 . Voir Omar Bendourou, « Le régime politique sous Mohammed VI : rupture ou continuité ? » in Le déb (...)

8La prépondérance du pouvoir royal dans les différentes constitutions marocaines a généré un régime de confusion des pouvoirs exacerbé par le statut du roi qui cumule les fonctions de chef religieux et de chef temporel. Dans la pratique, sa qualité de commandeur des croyants l’a amené à s’arroger une partie des compétences qui relèvent du parlement et du gouvernement en ne se considérant pas comme pouvoir constitué, mais comme un pouvoir supérieur auquel les autres autorités sont subordonnées3. Cette situation trouve son origine dans l’article 19 qui dispose : « Le roi, Amir Al Mouminine. Représentant Suprême de la Nation, Symbole de son unité, Garant de la pérennité et de la continuité de l’État, veille au respect de l’Islam et de la constitution. Il est le protecteur des droits et libertés des citoyens, groupes sociaux et collectivités. Il garantit l’indépendance de la Nation et l’intégrité territoriale du Royaume dans ses frontières authentiques ».

  • 4 . Ce sont les slogans affichés par le mouvement au cours des manifestations.

9Aussi bien le roi Hassan II que son successeur Mohammed VI ont eu fréquemment recours à cet article qui vide la constitution de sa substance. Les actes du roi échappent, en effet, à tout contrôle. Cette situation met en péril les droits et libertés des citoyens dans la mesure où les actes du monarque peuvent se révéler arbitraires ou contraires à la loi. Plusieurs partis politiques et associations de défense des droits humains ont mis l’accent ces dernières années sur le danger du cumul des fonctions royales (religieuse et temporelle). Certains mouvements politiques ont demandé l’instauration de la séparation des pouvoirs (PSU, PADS, Ennahj), tandis que d’autres n’ont eu de cesse de réclamer la séparation du religieux et du politique (AMDH, Ennahj) afin d’éviter que le roi ne se serve de sa qualité religieuse pour se placer au-dessus de la constitution. Le Mouvement du 20 février est né pour conforter ces revendications et pour exposer sur la place publique les différents problèmes auxquels est confrontée la société marocaine. Ainsi, il met en lumière les maux qui entravent la construction d’un État moderne, c’est-à-dire, la corruption, le népotisme, le clientélisme, l’impunité ou l’absence de la répartition équitable des richesses du pays. Il revendique, par ailleurs, l’établissement de la monarchie parlementaire, le respect des droits économiques et sociaux (droit à la santé, au travail, au logement, etc.), la séparation entre le pouvoir et les affaires, le départ de certains responsables coupables de violations graves des droits de l’homme ou de gaspillage de fonds publics4, etc.

  • 5 . L’article premier de la constitution de 1996 énonçait : « Le Maroc est une monarchie constitution (...)

10Il n’est pas sûr que le roi, en proposant de réformer la constitution, ait répondu positivement à la revendication d’établissement d’une monarchie parlementaire. Certes, le nouveau texte constitutionnel reprend certaines expressions qui figurent déjà dans les constitutions de la plupart des monarchies parlementaires, comme celles inscrites dans le premier article qui dispose : « Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire et sociale ». Comparé à l’article premier du texte de 1996, le nouvel article de la constitution de 2011 ajoute l’épithète parlementaire5, ce qui suscite des interrogations sur l’intention du constituant. S’agit-il d’affirmer le caractère parlementaire de la monarchie ? Cette interprétation serait confortée par le deuxième alinéa de l’article premier qui dispose : « Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes ». Réunies ensemble, les deux dispositions de l’article premier laisse en apparence supposer que la constitution a consacré le caractère parlementaire du régime. Or, il n’en est rien : le nouveau texte prend soin de réaffirmer la prépondérance du pouvoir royal sur l’ensemble des institutions et, partant, consacre la monarchie gouvernante. Ainsi, le roi apparait comme le chef de l’exécutif, celui qui encadre du travail parlementaire et est la source du pouvoir judiciaire.

Réaménagement de l’exécutif

11La grande majorité des partis politiques demandaient un renforcement des compétences du gouvernement, en faisant abstraction des prérogatives royales et de sa qualité de chef religieux, tandis que les partis de la gauche non-gouvernementale réunis au sein de l’« Alliance de la gauche démocratique » et Ennahj Démocrati posaient le problème du statut du roi et du recours fréquent à l’ancien article 19 pour dépouiller le parlement et le gouvernement de certaines de leurs compétences. Ces derniers réclamaient l’instauration d’un régime parlementaire dans lequel le gouvernement, issu du suffrage universel, détiendrait les compétences nécessaires à la détermination et à la conduite de la politique générale de la nation. Or, la nouvelle constitution réaménage l’exécutif en maintenant son bicéphalisme, à savoir le roi et le gouvernement, tout en renforçant les compétences du gouvernement sans modifier pour autant le statut du roi qui demeure l’organe clef de l’exécutif et le principal pouvoir dans l’État.

Prépondérance du pouvoir royal

12Le roi, apparemment sensible au débat suscité par l’article 19, a demandé que cet article soit modifié et formulé différemment dans le nouveau texte. En présentant le 17 juin 2011 la nouvelle constitution, le souverain précise que « la séparation des pouvoirs et la clarification de leurs compétences respectives, apparaissent, entre autres indices saillants, à travers la décision de scinder l’article 19 de la constitution actuelle, qui se décline désormais, en deux articles distincts… ». Il s’agit en effet des articles 41 et 42.

13L’article 41 définit le statut religieux du roi. Il est ainsi proclamé comme auparavant Commandeur des croyants et a pour mission de veiller au respect de l’Islam et de garantir le libre exercice des cultes. Il est prévu la création du « Conseil supérieur des Oulémas » dont la présidence est confiée au roi. Le conseil est considéré comme le seul organe habilité à prononcer les fatwas (avis religieux). L’article 41 renvoie à un dahir la détermination de son organisation et de ses compétences. Si l’article 41 confie au roi l’encadrement du champ religieux, l’article 42, définit les compétences du roi en tant que chef temporel. Il dispose ainsi : « Le roi, Chef de l’État, son Représentant suprême, Symbole de l’unité de la Nation, Garant de la pérennité et de la continuité de l’État et Arbitre suprême entre ses institutions, veille au respect de la constitution, au bon fonctionnement des institutions constitutionnelles, à la protection du choix démocratique et des droits et libertés des citoyennes et des citoyens, et des collectivités, et au respect des engagements internationaux du Royaume. Il est le Garant de l’indépendance du Royaume et de son intégrité territoriale dans ses frontières authentiques ».

14Une analyse de l’article 42 fait ressortir que les compétences du roi ont non seulement été conservées, mais renforcées. Ainsi, apparaissent le titre d’arbitre suprême et de protecteur du choix démocratique.

  • 6 . L’article premier de la constitution du 29 juillet 2011 énonce : « Le Maroc est une monarchie con (...)

15Le titre de « représentant suprême de l’État » est de nature à permettre de hisser le roi, comme auparavant, à un rang supérieur à celui des institutions constitutionnelles et même des citoyens, statut en contradiction avec la démocratie-citoyenne telle qu’énoncée dans l’article premier de la constitution6. Par ailleurs, la mission accordée au roi en tant que protecteur du choix démocratique pose la question de l’interprétation du concept de démocratie au Maroc. S’agit-il de la démocratie telle qu’elle est universellement reconnue ou d’une démocratie spécifique façonnée par le pouvoir suprême ? Ne serait-on pas face à un modèle de démocratie qu’on pourrait qualifiée de « mohammadienne » (en référence à Mohammed VI) à l’instar de la démocratie dite « hassanienne » qui a entériné un pouvoir quasi absolu du roi Hassan II ?

16De même, le titre d’« arbitre suprême » pose la difficulté d’accès au sens qu’il recouvre et suscite de multiples interprétations. Si dans le régime parlementaire l’arbitrage est lié au principe de neutralité lequel implique que l’arbitre est considéré comme extérieur au jeu politique, assumant le seul rôle de régulation, le Maroc présente un autre cas de figure. En effet, le roi règne et gouverne et son titre d’arbitre suprême devrait renforcer son rôle en tant que guide suprême de la nation pour trancher les conflits ou décider des choix qui déterminent l’avenir du pays.

17Parallèlement à ses compétences prévues dans les articles 41 et 42, le roi continue, comme par le passé, à disposer d’un pouvoir discrétionnaire pour proclamer l’état d’exception (art. 59) et dissoudre les deux chambres parlementaires ou l’une d’entre elles (art. 104). Ainsi, le texte constitutionnel n’a pas seulement préservé le statut du roi, mais l’a également consolidé.

Statut du gouvernement : limites de la réforme constitutionnelle

18La constitution a certes renforcé le statut du gouvernement, mais sans pour autant, le doter d’un statut indépendant du chef de l’État.

Nomination et révocation des membres du gouvernement

19Le texte constitutionnel a modifié le mode de nomination du gouvernement et de sa révocation.

Mode de nomination du gouvernement

20Le gouvernement est formé, selon l’article 87 de la constitution, du chef du gouvernement, des ministres et des secrétaires d’État. On constate que le titre de chef du gouvernement s’est substitué à celui de Premier ministre et que le gouvernement ne peut donc plus comprendre les sous-secrétaires d’État comme auparavant. Selon l’article 47, le roi nomme le chef du gouvernement au sein du parti politique arrivé en tête aux élections des membres de la chambre des représentants. Sur proposition du chef du Gouvernement, il nomme les autres membres du gouvernement. La nouveauté de cet article est d’avoir contraint le roi à nommer un partisan à la tête du gouvernement, ce qui répond aux propositions des partis politiques qui souhaitaient que le chef du gouvernement soit issu d’un parti politique et non un technocrate comme ce fut le cas en 2002. En effet, lorsque le roi avait désigné M. Driss Jettou comme Premier ministre, plusieurs partis politiques, notamment l’USFP, avaient protesté contre cet acte royal le considérant comme contraire aux principes démocratiques. L’article 47 reste toutefois ambigu dans la mesure où il impose deux conditions à la nomination du chef du gouvernement : l’obligation qu’il soit issu du parti politique arrivé en tête des élections à la chambre des représentants, et « au vu de leurs résultats ». Que signifie cette dernière formule ? Est-ce à dire que le roi n’est pas obligé de nommer le chef du gouvernement au sein du parti ayant obtenu le plus de sièges au sein de la chambre basse s’il n’arrive pas en tête au niveau des suffrages ? Cette situation ne s’est toutefois pas produite lors des élections législatives anticipées du 25 novembre 2011. En effet, le principal parti de l’opposition parlementaire, en l’occurrence le Parti de la justice et du développement (PJD), est arrivé en tête des sièges au sein de la chambre des représentants et des suffrages exprimés. Le roi a nommé, par conséquent, M. Abdelilah Benkirane, secrétaire général du parti, comme chef du gouvernement et l’a chargé de lui proposer la liste des ministrables. S’agissant de la nomination des membres du gouvernement, l’article 47 a conservé la même procédure que celle prévue auparavant, c’est-à-dire que le roi nomme les membres du gouvernement sur proposition du chef du gouvernement. En principe, cette disposition contraint le roi à apposer son sceau sur la liste proposée par le chef du gouvernement. Or dans la pratique, le roi, aussi bien sous Hassan II que sous Mohammed VI, a contraint les premiers ministres successifs à négocier avec lui les candidats aux ministères et, dans certains cas, les a obligés à choisir des candidats sur lesquels s’est porté le choix royal. à cela s’ajoute la décision des deux rois de se réserver la nomination de leurs propres candidats aux ministères appelés au Maroc « ministères de souveraineté » dont l’étendue varie selon la volonté du roi. La formation du gouvernement Benkirane n’a pas échappé à cette règle. Enthousiaste après sa nomination comme chef du gouvernement, M. Benkirane avait déclaré que le temps des ministères de souveraineté était révolu et qu’en vue de la rationalisation de la gestion des affaires et des dépenses publiques, le nombre de ministres du nouveau gouvernement ne dépasserait pas une vingtaine. Au cours des négociations avec le palais, M. Benkirane a du s’incliner devant les exigences de ce dernier puisque le gouvernement constitué est formé de trente et un membres et comprend également des ministres laissés à la discrétion du Palais dits de souveraineté (Défense nationale, Secrétariat général du gouvernement, Affaires islamiques et Habous, Agriculture et pêche maritime). Par ailleurs, deux départements ministériels ont été dédoublés par des ministres délégués proches du palais. Il s’agit du ministère de l’Intérieur et des Affaires étrangères.

21En somme, si le roi est obligé de nommer le chef du gouvernement au sein du parti majoritaire, il ne lui laisse pas la liberté de former son propre gouvernement, dont la composition doit correspondre à la logique et à la stratégie du palais. De ce point de vue, rien n’a changé par rapport à l’ancienne pratique puisque le roi demeure la véritable autorité de nomination.

Révocation des membres du gouvernement

22La nouvelle constitution accorde toujours au roi, dans son article 47, la liberté de révoquer un ou plusieurs ministres. La nouveauté provient toutefois de l’obligation faite au roi de consulter, au préalable, le chef du gouvernement. Il s’agit d’une procédure purement formelle dans la mesure où l’avis de celui-ci ne lie pas le roi. En effet, le dahir de révocation des membres du gouvernement est contresigné par le chef du gouvernement, mais ce dernier ne peut, selon la pratique du pouvoir au Maroc, s’opposer au roi. Elle permet néanmoins au chef du gouvernement d’être au courant de l’intention royale pour éviter qu’il ne soit informé, comme par le passé à posteriori, par l’Agence officielle d’information « Maghreb Arabe Presse » (MAP). Par contre, la constitution n’autorise pas le roi à révoquer le chef du gouvernement. De même, la constitution permet à celui-ci de proposer au roi la révocation d’un ou de plusieurs ministres sans que le roi ne soit pour autant contraint d’y donner suite. Ces deux innovations introduites par le nouveau texte ne sont pas susceptibles d’assurer la stabilité interne du gouvernement puisque le roi peut révoquer l’ensemble des membres du gouvernement à l’exception, bien entendu, du chef du gouvernement.

Renforcement limité des compétences du gouvernement

23Le nouveau texte constitutionnel a confirmé les prérogatives gouvernementales prévues par l’ancienne constitution qui accorde au gouvernement la mission d’assurer l’exécution des lois et de disposer de l’administration. Il en est de même du pouvoir réglementaire et de l’application du programme gouvernemental qui demeurent du ressort du gouvernement. Le nouveau texte a constitutionnalisé certaines compétences qu’exerçaient, en vertu des textes en vigueur, le chef du gouvernement et les ministres. Il s’agit de la supervision et de la tutelle sur les entreprises et établissements publics. Il a en outre attribué au gouvernement certaines compétences qui relevaient du domaine du roi. Il s’agit des nominations des responsables tels que les secrétaires généraux et les directeurs centraux des administrations publiques, des présidents d’universités, des doyens et des directeurs des écoles et instituts supérieurs. Ces nominations sont arrêtées en conseil du gouvernement, de même que les projets de décrets réglementaires et les projets de lois qui étaient délibérés auparavant en conseil des ministres. Toutefois, les projets de loi relatifs aux droits et libertés fondamentales et les projets de décrets pris dans le cadre de la loi d’habilitation législative (l’article 70) restent soumis au conseil des ministres. S’agissant du projet de loi des finances, il ne peut être délibéré en conseil de gouvernement qu’après l’acceptation de ses orientations générales en conseil des ministres (art. 49).

24On constate que la constitution a prévu deux instances de décision : le conseil du gouvernement (nouvelle institution) présidé par le chef du gouvernement et le conseil des ministres présidé par le roi. Toutefois, c’est cette dernière institution qui encadre le travail gouvernemental.

25Si les compétences du gouvernement ont été renforcées, elles ne permettent pas au gouvernement de déterminer et de conduire la politique générale de la nation en toute indépendance du roi. En effet, si l’alinéa 1er de l’article 88 souligne qu’« Après la désignation des membres du gouvernement par le roi, le chef du gouvernement présente et expose devant les deux chambres du parlement réunies, le programme qu’il compte appliquer », l’article 92 de la constitution précise que « le conseil du gouvernement délibère … sur la politique générale de l’État avant sa présentation en conseil des ministres ».

26En outre, l’article 49 de la constitution prévoit que le conseil des ministres délibère des orientations stratégiques de la politique de l’État. Ainsi, l’élaboration du programme gouvernemental est conditionnée par sa conformité à la politique générale de l’État qui est définie en conseil des ministres, présidé par le roi. Or, le conseil des ministres n’est pas un organe collégial ou les décisions sont débattues et prises à la majorité. Il s’agit d’une instance qui permet au roi d’informer les membres du gouvernement des décisions prises et qui ne peuvent en principe faire l’objet de discussion ou de réserve.

27Après la formation du gouvernement Benkirane, le programme gouvernemental n’a été délibéré qu’en conseil du gouvernement pour être ensuite soumis et adopté par la chambre des représentants. C’est le palais qui aurait repoussé la soumission du programme en conseil des ministres, pour s’accorder la possibilité de le modifier et de l’adapter à la politique générale de l’État, acte étrange et contraire à la logique démocratique.

  • 7 . Voir Azzedine Akesbi, Les nominations stratégiques, enjeux politiques et financiers soustraits à (...)
  • 8 . Idem.

28S’agissant de la répartition des compétences dans la nomination à des hautes fonctions entre le roi et le chef du gouvernement telle que prévue à l’article 49 de la constitution, on constate que le projet de loi organique adopté en conseil des ministres le 7 février 2012, en application dudit article, qualifie de stratégiques trente-sept établissements dont les responsables seront nommés par le roi en conseil des ministres. Ces établissements qui sont partie prenante dans la mise en œuvre des politiques publiques ou influent sur celles-ci7, couvrent les domaines de l’économie, de l’investissement, des finances, de la bourse, du crédit, du transport aérien (RAM, ONDA), ferroviaire (SNCF), des autoroutes, de la politique de communication (SNRT, MAP) et ses organes de régulation, (HACA) port-méd., etc. L’exclusion de ces établissements publics de la compétence du gouvernement le prive des moyens pour mettre en application sa politique, compte tenu de l’étendue des domaines qu’ils couvrent et de leur poids financier et politique qui est considérable8.

  • 9 . En juin 1965, en vertu de l’article 35 de la constitution de 1962, le roi Hassan II avait proclam (...)

29Il découle de ce qui précède que la détermination de la politique générale de l’État échappe à la compétence exclusive du gouvernement issu du suffrage universel. Même dans la mise en œuvre des politiques publiques, le gouvernement ne dispose ni de l’autonomie nécessaire par rapport à la politique royale ni des moyens suffisants. Par ailleurs, le roi dispose d’une arme redoutable prévue dans l’article 59 de la constitution puisqu’il peut proclamer l’état d’exception en mettant en veilleuse le gouvernement et en s’arrogeant la totalité du pouvoir dans l’État (pouvoirs exécutif et législatif). Les conditions pour recourir au pouvoir exceptionnel (consultation du chef du gouvernement, du président de la chambre des représentant, du président de la chambre des conseillers et du président de la cour constitutionnelle et le devoir d’adresser un message à la nation) sont purement formelles et aucune durée n’est prévue pour limiter l’exercice de celui-ci9.

30En somme, le gouvernement ne dispose pas d’une réelle autonomie à l’égard du roi aussi bien au niveau de son statut qu’au niveau de ses compétences.

Situation du parlement

31Les innovations prévues par le nouveau texte ont amélioré la situation du parlement sans pour autant le soustraire au contrôle du pouvoir exécutif.

Organisation du parlement

32Le nouveau texte a maintenu le bicaméralisme puisque le parlement est formé de deux chambres : la chambre des représentants élue au suffrage universel direct pour cinq ans et la chambre des conseillers élue au suffrage indirect pour six ans. La nouvelle constitution a allongé la durée de chaque session parlementaire qui passe de trois à quatre mois (art. 65) et a réduit le quorum pour la réunion du parlement en session extraordinaire. Au lieu de la majorité absolue des membres composant la chambre des représentants ou des deux tiers de ceux de la chambre des conseillers, le nouveau texte a prévu un tiers des membres pour la première chambre et la majorité absolue pour la seconde (art. 66). Les sessions extraordinaires du Parlement se tiennent sur la base d’un ordre du jour déterminé. Lorsque ce dernier est épuisé, la session est close par décret.

33La nouvelle constitution a conservé la prépondérance de la chambre des représentants en matière législative en lui accordant le dernier mot dans l’approbation des textes en cas de divergences avec la chambre des conseillers.

Compétences du parlement : amélioration et insuffisance

34Bien que le nouveau texte ait amélioré les compétences législatives et politiques du parlement, il s’est attaché à le soumettre aux principes du parlementarisme rationnalisé.

Compétences législatives

35La nouvelle constitution a renforcé les compétences du parlement. Plusieurs matières qui étaient dans le passé exclues du domaine de la loi en font désormais partie (art. 71). En outre, la nouvelle constitution a accordé au parlement le droit de se prononcer sur l’amnistie, la ratification de certaines conventions internationales comme les traités de paix ou d’union, ou ceux relatifs à la délimitation des frontières, les traités de commerce ou ceux engageant les finances de l’État ou dont l’application nécessite des mesures législatives, ainsi que les traités relatifs aux droits et libertés individuelles ou collectives des citoyennes et des citoyens (art. 55).

36Cependant, les améliorations apportées par la nouvelle constitution paraissent insuffisantes.Si le domaine législatif a été renforcé, le gouvernement demeure comme par le passé le législateur de principe. L’article 72 dispose : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi appartiennent au domaine réglementaire ». Par ailleurs, le gouvernement continue à déterminer l’ordre du jour des assemblées parlementaires (art. 82). Le nouveau texte a toutefois prévu qu’une journée par mois -au moins- soit réservée à l’examen des propositions de loi, dont celles de l’opposition (art. 82).

37Pendant les intercessions, le gouvernement peut toujours légiférer par décrets-lois en accord avec les commissions parlementaires concernées des deux chambres (art. 81). Ces décrets-lois doivent toutefois être soumis à ratification au cours de la session ordinaire suivante du Parlement. Le gouvernement peut aussi légiférer par décret dans le domaine de la loi sur la base d’une loi d’habilitation votée par le parlement (art. 70). Comme auparavant, le gouvernement peut contraindre la chambre des représentants à adopter un texte sans vote, lorsque le chef du gouvernement met en jeu la responsabilité de son cabinet sur ce texte (art. 103). Il peut aussi amener les deux chambres parlementaires à se prononcer par un seul vote ou sur tout ou partie de celui-ci en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (art. 83), même si, et c’est une nouveauté du texte constitutionnel, la chambre concernée peut s’opposer à cette procédure à la majorité de ses membres. Enfin, le gouvernement peut rejeter toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques (art. 77).

38Quant au chef de l’État, il peut demander une seconde lecture des textes adoptés par le parlement et proclamer, comme nous l’avons souligné précédemment, l’état d’exception en exerçant la totalité du pouvoir législatif. De même, la déclaration de guerre reste de la compétence du roi qui ne fait que communiquer sa décision au parlement pour information (art. 99).

Moyens de contrôle politique

39La nouvelle constitution a renforcé certains moyens de contrôle politique qui ne permettent toutefois pas au parlement d’assurer en toute indépendance sa mission de contrôle politique.

40Parmi ces moyens, on peut citer les questions orales et écrites, la motion de censure, la question de confiance et les commissions d’enquête. Les conseillers et les représentants peuvent poser des questions orales et écrites auxquelles les ministres doivent répondre dans un délai de vingt jours (art. 100). La possibilité de demander la constitution de commissions d’enquête avec un quorum plus souple qu’auparavant c’est-à-dire un tiers des membres (au lieu de la majorité absolue) leur est également accordée. Le nouveau texte a retiré à la chambre des conseillers les attributions relatives à la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement tout en lui conservant le droit d’adopter la motion d’interpellation. Celle-ci doit être présentée par un cinquième au moins des membres de la chambre (au lieu d’un tiers, art. 77, de la constitution de 1996) et adoptée à la majorité absolue de ses membres. La motion contraint le chef du gouvernement à se présenter devant ladite chambre dans un délai de six jours pour s’expliquer sur l’objet de l’interpellation (art.106). La réponse du chef du gouvernement est suivie d’un débat sans vote. Quant à la chambre des représentants, elle peut mettre en jeu la responsabilité du gouvernement par le vote d’une motion de censure. Celle-ci doit être signée par un cinquième de ses membres (au lieu d’un quart) et adoptée à la majorité absolue de ses membres (art. 105).

41Fait nouveau, les commissions parlementaires des deux chambres peuvent désormais auditionner les responsables des administrations, des établissements et entreprises publics, en présence et sous la responsabilité des ministres dont ils relèvent (art. 102).

42Cependant, les progrès réalisés en matière de contrôle politique sont minimes. Le dépôt de la motion de censure est soumis à un quorum d’un cinquième au lieu d’un dixième, prévu par la constitution de 1962. Le parlement ne peut toujours pas créer de commissions de contrôle. Quant à la constitution des commissions d’enquête, si le quorum a été abaissé, sa mission peut être terminée dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création (art. 67 al. 3). Ainsi, on peut envisager que le gouvernement peut arrêter le travail d’une commission d’enquête si elle constitue un danger ou une gêne pour le gouvernement en déclenchant la procédure judiciaire.

43Si le gouvernement a été censuré, il ne peut l’être une nouvelle fois qu’un an après la censure précédente, ce qui permet au gouvernement d’échapper à tout contrôle sérieux pendant cette période. Par contre, la chambre des représentants peut être dissoute aussi bien par le roi que par le chef du gouvernement (art. 104). En effet, l’article 51 de la constitution souligne que le « roi peut dissoudre, par dahir, les deux chambres du parlement ou l’une d’elles dans les conditions prévues aux articles 96, 97 et 98 ». L’article 98 précise que « Lorsqu’une chambre est dissoute, celle qui lui succède ne peut l’être qu’un an après son élection, sauf si aucune majorité gouvernementale ne se dégage au sein de la chambre des représentants nouvellement élue ». Si ces conditions s’imposent au roi, elles ne concernent pas le chef du gouvernement qui est autorisé, en vertu de l’article 104, à dissoudre la chambre des représentants : « Le chef du gouvernement peut dissoudre la chambre des représentants, par décret pris en conseil des ministres, après avoir consulté le roi, le président de cette chambre et le président de la cour constitutionnelle. Le Chef du gouvernement présente devant la chambre des représentants une déclaration portant notamment sur les motifs et les buts de cette décision ». Le roi et le chef du gouvernement disposent des pouvoirs alternatifs pour dissoudre la chambre des représentants, au cas où cette dernière entraverait les activités de l’exécutif.

Conclusion

  • 10 . Voir Mathieu Touseil-Divina, « Quel rendez-vous constituant ? Où fleuriront au Maroc le jasmin et (...)

44Bien qu’acculé à des réformes constitutionnelles par le mouvement du 20 février, le roi n’a répondu que partiellement aux attentes de ce dernier. Même si des chancelleries étrangères alliées du régime, ont rendu hommage au roi pour avoir été réceptif aux revendications des citoyens, la nouvelle constitution a laissé intacts les fondements du régime et a conservé au roi ses principales prérogatives prévues par les anciens textes constitutionnels. Dans ce contexte, la démarche du roi parait machiavélique10 puisqu’il a pu réduire autant la pression de la rue en neutralisant certaines catégories de la population que celle des pays étrangers, parvenant ainsi à différer le risque d’une généralisation de la contestation.

45La stratégie royale a été couronnée par la nomination du nouveau gouvernement issu des élections législatives du 25 novembre 2011 que dirige l’ancien parti islamiste de l’opposition, le Parti de la Justice et du Développement (PJD). Le roi était-il contraint de nommer M. Benkirane, secrétaire général du PJD, comme chef du gouvernement ? Comme on l’a vu au cours de l’analyse menée plus haut, selon l’article 47 de la constitution, le roi est obligé de désigner le chef du gouvernement au sein du parti politique arrivé en tête des élections des membres de la chambre des représentants. Il ne nomme cependant le gouvernement que si le chef du gouvernement parvient à constituer une alliance avec des partis formant la majorité parlementaire. Dès lors, puisque le PJD n’avait obtenu que 107 sièges sur 395, soit un peu plus du quart des sièges, une majorité alternative était possible. Le palais aurait pu faire obstacle à la participation de ce parti au gouvernement comme il l’avait fait en 2002 et en 2007 en poussant les partis de l’ancienne majorité qui totalisaient la majorité absolue, soit 201 sièges, de former un nouveau gouvernement avec la possibilité de la renforcer avec d’autres partis comme l’Union constitutionnelle (23 sièges).

  • 11 . Ainsi en l’espace de quelques jours, il a nommé quatre conseillers qui occupaient auparavant de (...)

46Dans un contexte régional incertain marqué par des bouleversements sociaux et politiques, le choix du PJD est fonctionnel. Il permet de neutraliser certaines associations islamistes contestataires comme Al adl wal ihsane, donner espoir aux franges défavorisées de la population et véhiculer l’image qu’un changement important est en train de s’opérer au Maroc. La direction du gouvernement par un parti de l’ancienne opposition islamiste est susceptible de rassurer l’étranger de la crédibilité des réformes constitutionnelles. Par ailleurs, le nouveau gouvernement est sous haute surveillance, puisque le roi a procédé à la nomination de plusieurs conseillers dans tous les domaines de la vie publique11. Ces conseillers royaux forment un gouvernement fantôme, parallèle au gouvernement Benkirane.

47Toutefois, la stratégie royale n’est pas exempte de risques. Le gouvernement peut résister aux pressions des proches du palais et essayer d’opérer des réformes attendues par de larges couches de la population, ce qui est susceptible de renforcer les islamistes et leur donner une grande crédibilité. Cette orientation paraît difficile dans la mesure où la réalité du pouvoir est entre les mains du roi qui peut dresser différents obstacles au nouveau gouvernement pour le conduire à l’échec.

48Malgré tous ces bémols, on ne peut pas écarter l’hypothèse d’une réelle volonté royale de changement. Dès lors, le roi pourrait s’appuyer sur le gouvernement et notamment sur le PJD pour entreprendre des réformes, auxquelles s’opposent les secteurs conservateurs et notamment, les services de sécurité. Ce choix aurait l’avantage de faire baisser la tension maintenue par la rue et de poser les jalons en vue de préparer les conditions nécessaires à l’établissement de la monarchie parlementaire que demande le Mouvement du 20 février.

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Notes

1 . La constitution a été promulguée par dahir n° 1-11-91 du 29 juillet 2011, B.O. n° 5964 du 30-07-2011, p. 1902.

2 . Cf. notre article : « La nouvelle constitution marocaine : le changement entre mythe et réalité », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger (RDP), à paraître, n ° 3, 2012.

3 . Voir Omar Bendourou, « Le régime politique sous Mohammed VI : rupture ou continuité ? » in Le débat juridique au Maghreb, de l’étatisme à l’état de droit, Études en l’honneur de Ahmed Mahiou, Publisud-IREMAM, Paris, 2009, p. 370-387.

4 . Ce sont les slogans affichés par le mouvement au cours des manifestations.

5 . L’article premier de la constitution de 1996 énonçait : « Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique et sociale ».

6 . L’article premier de la constitution du 29 juillet 2011 énonce : « Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire et sociale. Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes ».

7 . Voir Azzedine Akesbi, Les nominations stratégiques, enjeux politiques et financiers soustraits à la reddition des comptes (en arabe), site : http://lakome.com/%D8%B3 %D9%8A%D8%A7%D8%B3%D8%A9/78-%D8%B3%D9%8A%D8%A7%D8%B3%D8%A9/12831-2012-03-09.html.

8 . Idem.

9 . En juin 1965, en vertu de l’article 35 de la constitution de 1962, le roi Hassan II avait proclamé l’état d’exception pendant cinq ans (1965-1970).

10 . Voir Mathieu Touseil-Divina, « Quel rendez-vous constituant ? Où fleuriront au Maroc le jasmin et la fleur d’oranger ? », RDP, n° 3, 2012, à paraître.

11 . Ainsi en l’espace de quelques jours, il a nommé quatre conseillers qui occupaient auparavant des responsabilités gouvernementales ou officielles : Omar Azziman (ancien ministre de la Justice) le 29 novembre 2011, Fouad Ali El Himma (ancien ministre délégué à l’Intérieur) et Yassir Znagui (ancien ministre du tourisme et de l’artisanat) le 7 décembre 2011, Taïeb Fassi Fihri (ancien ministre des affaires étrangères et de la coopération) le 2 janvier 2012. Quelques semaines plus tôt, c’est-à-dire fin septembre 2011, il nommait comme conseiller Abdeltif Menouni, ancien président de la Commission consultative de la révision constitutionnelle et l’ancien ministre de l’Intérieur, Mustapha Sahel, le 5 octobre 2011.

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Pour citer cet article

Référence papier

Omar Bendourou, « La consécration de la monarchie gouvernante », L’Année du Maghreb, VIII | 2012, 391-404.

Référence électronique

Omar Bendourou, « La consécration de la monarchie gouvernante », L’Année du Maghreb [En ligne], VIII | 2012, mis en ligne le 09 octobre 2012, consulté le 27 novembre 2014. URL : http://anneemaghreb.revues.org/1539 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.1539

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Auteur

Omar Bendourou

Professeur à la Faculté de droit de Souissi-Rabat.

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