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Maroc
Gros plan

Les finances publiques du Maroc : Un bilan du gouvernement Benkirane à mi-parcours (2012-2014)

Abdelkader Berrada
p. 223-237

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Mots-clés :

Maroc, gros plan, 2014
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Texte intégral

La première version de cet article date du 15 décembre 2014. Elle a été retouchée et actualisée au mois d’août 2015 compte tenu des observations formulées par des membres du comité de rédaction de l’Année du Maghreb. Je tiens à remercier les collègues qui ont bien voulu lire attentivement ce texte et me faire part de leurs remarques édifiantes.

  • 1 . S’agissant du volet fiscal, on renvoie à l’article d’EL Akkouchi (2014).

1Les finances publiques du Maroc1 ne cessent de se dégrader depuis l’entrée en fonction d’un nouveau gouvernement de coalition dirigé par le Parti de la Justice et du Développement (PJD) qui se réclame d’un islam modéré. Elles montrent des signes inquiétants de déséquilibre, ce qui ne manque pas d’influencer négativement le développement économique et social du Maroc. En plus d’un déficit budgétaire abyssal, il importe de faire remarquer que les dépenses en capital perdent rapidement du terrain et que l’État recourt massivement à l’endettement pour financer des dépenses qui ne présentent pas un lien suffisant avec des besoins d’intérêt général. Il faut surtout y voir le résultat d’un défaut de courage politique des partis de la majorité auquel s’ajoute un manque patent de professionnalisme de bon nombre de leurs cadres nommés à des postes de responsabilité.

Un déficit budgétaire abyssal

2Officiellement, le déficit budgétaire rapporté au PIB (à prix courants, base 1998) a grimpé de 6,2% en 2011 à 7,1% en 2012 avant d’être ramené à 5,4% l’année suivante. La tendance à la baisse se poursuit en 2014 puisque le solde budgétaire négatif exprimé dans les mêmes termes ne dépasserait pas 4,9% (PIB base 2007, chiffre provisoire).

3Exception faite de 2012, le déficit budgétaire semble donc être sous contrôle. Cependant, force est de reconnaître que ces chiffres non seulement dépassent largement les prévisions mais sont en outre délibérément sous-estimés moyennant des artifices comptables à peine voilés.

4Sans le préciser, l’administration des finances fait passer les recettes exceptionnelles (recettes de privatisation, dons, etc.) pour des recettes courantes. Le solde des comptes spéciaux du Trésor, qui manque de clarté au point d’être assimilé à une black box (caisse noire), joue pour sa part un rôle d’appoint. En gardant à l’esprit ces observations, le déficit budgétaire correctement évalué se situe toujours à des niveaux critiques. Exprimé en proportion du PIB (base 1998), il atteint 6,8% en 2011, 7,5% en 2012 et 6,7% en 2013. En référence au PIB base 2007, le déficit budgétaire est ramené officiellement à 4,9% en 2014 contre 5,1% l’année d’avant, ceci pour signifier les progrès accomplis sur ce terrain. En éliminant toutefois les recettes exceptionnelles comme composante des recettes ordinaires, le déficit budgétaire rapporté au PIB s’élève non pas à 4,9% mais plutôt à 6,9%, ce qui équivaut à un taux de sous-évaluation de 29 %.

5Qui plus est, durant les exercices 2012-2013, ces grandeurs sont à revoir à la hausse à concurrence de 0,2 point de PIB. Il faut savoir qu’en cas d’apurement d’arriérés, le déficit budgétaire base paiement s’avère plus important que le déficit budgétaire base ordonnancement, ce qui accroît encore plus les besoins de financement du Trésor.

  • 2 . Le stock des arriérés de l’État envers bon nombre d’entreprises privées et publiques pose problèm (...)

6Comme le stock des arriérés de l’Administration reste malgré tout situé en permanence à un niveau critique (3 à 4% du PIB)2, l’effet d’éviction du crédit aux petites et moyennes entreprises (PME) qui en résulte connaît même une aggravation à la faveur de la crise de liquidités bancaires qui dure depuis des années au Maroc.

  • 3 . Il importe de noter que le stock des créances fiscales non recouvrées par le Trésor serait passé (...)

7En analysant l’évolution ainsi que la structure des opérations budgétaires « au-dessus de la ligne », on se rend bien compte que l’État peine à contenir le rythme d’augmentation des ressources publiques allouées notamment aux départements de souveraineté (liste civile, défense, sécurité, intérieur, etc.), à améliorer le taux de recouvrement des recettes fiscales (impôts sur la dépense et les revenus du capital)3 et non fiscales (revenus de monopole, redevances sur l’eau d’irrigation, etc.) et à gérer efficacement le secteur des établissements et entreprises publics. Ainsi qu’on peut l’observer, l’aggravation du déficit budgétaire en 2011/2012 s’explique par une augmentation des dépenses globales (hors amortissement de la dette) nettement supérieure à celle des recettes courantes, soit respectivement 9,3% et 6,3%.

Figure 1 : Évolution du déficit budgétaire base ordonnancement exprimé en % du PIB

Figure 1 : Évolution du déficit budgétaire base ordonnancement exprimé en % du PIB

2011-2013 : PIB base 1998/ 2014 : PIB base 2007

Source: Berrada Abdelkader

8Cela correspond à une dégradation du taux de couverture des dépenses globales par les recettes courantes puisque de 76,4% en 2011, celui-ci est descendu à 74,3% l’année suivante. Cela veut dire aussi que le rythme de progression des dépenses budgétaires est plus élevé que le rythme de production des richesses. La part des dépenses budgétaires dans le PIB (base 2007) s’est établie à 31,5% en 2012 contre 28,8% en 2011 et seulement 26,8% en moyenne entre 2002 et 2010 (PIB base 1998). En limitant la comparaison avec le PIB marchand, cette proportion atteindrait 38% en 2012.

9Le repli du déficit budgétaire en 2013 à son niveau de 2011 (6,7%) découle de l’effet conjugué d’une baisse des dépenses globales (-1,6%) et d’une hausse réduite des recettes ordinaires (0,6%). Dès lors, même si les dépenses globales ne représentent plus que 30% du PIB, leur taux de couverture par les recettes courantes n’a connu qu’une légère amélioration (76,4%). En 2014, par contre, le déficit budgétaire a renoué avec une évolution ascendante (6,9% du PIB base 2007) et son corollaire la détérioration du taux de financement des dépenses budgétaires par les recettes ordinaires (74,9%).

Une structure déformée du déficit budgétaire

10Au Maroc, le déficit budgétaire inspire l’inquiétude en raison non seulement de son poids démesuré, mais également de sa structure déformée. Celle-ci tient au fait que le déséquilibre des finances publiques provient d’abord, dans une proportion presque égale à 30%, d’un solde courant négatif. Le solde ordinaire exprimé en pourcentage du PIB (base 1998) accuse un déficit de 2,2% en 2012 et de 2% en 2013. En 2014, le déficit budgétaire courant perdure et se situe pratiquement au même niveau qu’en 2012-2013 (1,95% du PIB base 2007). Cela signifie que les recettes ordinaires ne sont parvenues à financer que moins de 92% des dépenses de même nature. L’État a dû avoir recours par conséquent à d’autres sources de financement, à commencer par l’emprunt, pour pouvoir couvrir en même temps plus de 8% des dépenses courantes ainsi que l’intégralité des dépenses d’investissement.

11Le caractère manifestement contre-productif du déficit budgétaire s’explique également par une tendance baissière des dépenses d’investissement qui affecte particulièrement les activités sociales et économiques. Même s’il est vrai qu’elles ne correspondent pas nécessairement à des dépenses en capital, qui sont censées exercer un effet positif sur la croissance, les dépenses d’investissement ne cessent de perdre du terrain depuis 2012. De 6,2% du PIB en 2011(PIB base 2007), leur part n’est plus que de 5,9% en 2012 et de 5,02% en 2013. Elles ont donc chuté de 18,7% en l’espace de seulement deux ans, gagnant ainsi plus en faiblesse. En 2014, les dépenses d’investissement ont renoué avec la croissance (5,6% du PIB) sans toutefois retrouver leur niveau d’avant 2013 ou connaître une amélioration de leur structure.

12La contraction de cette catégorie de dépenses, qui tient lieu de variable d’ajustement, devient beaucoup plus évidente en comparaison avec aussi bien les dépenses courantes stricto-sensu (hors charge de la dette, c’est-à-dire les intérêts et commissions) que le service de la dette du Trésor (amortissement plus intérêts et commissions). Dans le premier cas, elles n’y figurent qu’à hauteur de 17,9% en 2013 au lieu de 19,4% en 2012 et 22,1% en 2011, enregistrant ainsi un recul de 19% en si peu de temps. Dans le second cas, le taux de dépassement des dépenses d’investissement par rapport au service de la dette connaît une nette régression, il n’est plus que de 6,7% en 2013 contre 16,4% en 2012 et 27,5% en 2011. En 2014, on prévoit même une inversion de tendance en faveur du service de la dette dans une proportion de 13,6%. Les dépenses occasionnées par le service de la dette du Trésor sont fixées à 57,3 milliards de dirhams (MDH) alors que les dépenses d’investissement n’excèdent pas 49,5 MDH.

13Ainsi, faute de vouloir réduire le train de vie luxueux de la haute bureaucratie (Berrada 2014), rationaliser l’immense parc automobile de l’État et lutter contre les rentes de monopole et les abus de position dominante qui tirent les dépenses de compensation à la hausse (Berrada 2013), combattre avec fermeté la fraude et l’évasion fiscales qui sont dans une large mesure le fait des sphères influentes du pouvoir (Berrada 2015) améliorer la gestion du secteur public, étendre la réforme de la Caisse Marocaine de Retraite à l’ensemble des régimes de pensions qui en dépendent (Berrada 2015), s’attaquer à la corruption endémique, le gouvernement de coalition à dominante islamiste est condamné à recourir à l’endettement et tailler dans les dépenses en capital physique et humain.

14La compression des dépenses d’investissement budgétaires paraît encore plus prononcée lorsqu’on compare les réalisations aux prévisions. En témoigne tout d’abord l’importance disproportionnée prise par les crédits de report. Ceux-ci correspondent à des crédits d’investissement engagés mais non encore ordonnancés (crédits engagés diminués des crédits émis). Ils font l’objet de prévisions qui sont toutefois largement dépassées. Si en 2012, le montant des crédits reportés de 2011 s’élève à 18,2 MDH, en 2013, le volume des crédits reportés de 2012 avoisine 21 MDH. Or, selon les prévisions, tant en 211 qu’en 2012, ce montant ne devait pas excéder 13,5 MDH. Les reports de crédits de 2013 sur 2014 devaient par contre atteindre 17,5 MDH d’après les prévisions et un chiffre bien plus élevé dans les faits. Depuis 2011 donc, les dépenses d’investissement reportées d’une année sur l’autre manifestent une évolution ascendante. En 2012-2013, le taux de report d’émission des crédits engagés atteint 29%. Ce taux global qui s’écarte largement en hausse des normes admises en la matière appelle toutefois deux remarques éclairantes.

15Tout d’abord, il cache de fortes disparités d’un département à l’autre. Il est beaucoup plus accentué s’agissant surtout des ministères sociaux puisque à eux seuls, les crédits de report accumulés par les ministères de l’éducation (12-14%) et de la santé (10-12%) représentent, dans des proportions différentes, 22 à 26% du total. Ils ont par ailleurs souvent tendance à dépasser les crédits neufs et à ne pas porter uniquement sur des investissements matériels. Dès lors, le taux de couverture des besoins d’éducation et de santé s’en ressent, notamment auprès de la population rurale qui a déjà affaire à des services publics de médiocre qualité.

16Ensuite, même si la loi de règlement ne comporte aucune indication en ce sens, le stock des crédits engagés mais non émis au terme d’un exercice budgétaire porte en réalité et à des degrés divers sur plusieurs exercices. En examinant la répartition des crédits reportés sur 2012 par année de rattachement, il ressort que 33% du montant global datent d’avant 2010, 27% se rapportent à 2010 et 40% à 2011. On comprend par-là que certains projets prennent beaucoup de retard, que d’autres sont à l’arrêt ou abandonnés en cours d’exécution, etc., ce qui se traduit par des coûts élevés pour les contribuables et empêche l’État de satisfaire comme prévu initialement des besoins d’intérêt général.

17La pratique, rarement rendue publique, de suppression de crédits disponibles (crédits ouverts par la loi de finances + crédits de report) amplifie encore davantage les retombées négatives associées aux crédits de report. Elle est, dans une large mesure, à l’origine de la chute des dépenses en capital qui se dessine depuis 2012. Il est essentiel de noter à ce sujet que le montant des crédits non engagés a doublé entre 2012 et 2013, passant ainsi de 10,521 milliards de dirhams (MDH) à 21,278 MDH. Cela signifie clairement que le taux de suppression des crédits disponibles s’élève à 13,5% en 2012. En 2013, ce taux a atteint 26,1% compte tenu d’un volume de crédits de 15 MDH « gelé » précipitamment en cours d’année pour une durée indéterminée. À lui seul, ce montant bloqué sine die représente 25,4% des crédits ouverts au titre de la loi de finances pour l’année 2013. Ces opérations répétées d’amputation des dépenses d’investissement, qui sont décidées au mépris des lois de finances rectificatives, risquent de porter un coup dur au développement durable du Maroc pour autant qu’elles se concentrent sur des activités socio-économiques stratégiques.

18Depuis janvier 2012, date de sa prise de fonction, le gouvernement de coalition dirigé par le PJD n’a pas résisté, sous la pression du FMI, à la tentation de renouer avec la politique des coupes claires dans les dépenses en capital menée dans le cadre du programme d’ajustement structurel (1983-1992). Par ailleurs, la majorité parlementaire n’a pas réellement cherché à lever les blocages qui empêchent l’Administration de jouer un rôle favorable au développement.

19L’Administration marocaine dont la réforme se fait attendre, en dépit de la multiplicité et de l’ampleur des emprunts étrangers contractés à cette fin, connaît de sérieux problèmes en matière d’élaboration, d’exécution et de suivi des projets d’investissement. Les ministères sociaux en particulier ne sont pas en capacité de bien préparer des programmes d’investissement, de garantir leur réalisation dans de bonnes conditions et de s’assurer de leur mise en service, de leur utilité autant que de leur pérennité (éducation, santé, jeunesse et sport, emploi, affaires sociales, etc.). Toujours est-il que la réalisation effective de projets d’investissement ne suffit pas à assurer leur rentabilité socio-économique. Il est admis que des crédits budgétaires de fonctionnement et notamment de personnel, de carburant, d’entretien et de réparation, etc. insuffisants et/ou mal répartis compromettent les effets positifs associés à l’investissement public. En adoptant une approche intégrée des dépenses publiques (dépenses en capital et dépenses récurrentes), on ne tarde pas à découvrir l’existence d’infrastructures fermées, d’édifices surdimensionnés ou sous-dimensionnés, d’équipements non utilisés, de stocks de médicaments périmés, etc. De ce fait, les indicateurs de performance économique et sociale dont les pouvoirs publics font un grand étalage ne donnent pas une image fidèle de la réalité (nombre de médecins, d’infirmiers par milliers d’habitants, nombre d’enfants scolarisés, nombre d’écoles, de lycées, d’hôpitaux, etc.).

20Le manque chronique d’efficacité dans l’utilisation des ressources budgétaires se rattache à une multitude de facteurs structurels dont principalement un défaut manifeste de coordination institutionnelle et une centralisation administrative excessive auxquels s’ajoute une pénurie de personnel hautement qualifié au niveau central ou suffisamment qualifié au niveau local. Les ministères économiques et sociaux qui sont exclusivement concernés par la règle du non remplacement des départs à la retraite subissent progressivement une perte de leur personnel expérimenté (économistes, juristes, ingénieurs, médecins, infirmiers, enseignants, etc.).

« Le manque de compétences professionnelles aux postes de responsabilités nommés par le PJD, des critères politiques guidant les choix, comme c’est souvent le cas, au détriment des capacités techniques requises, on pense pouvoir remédier aux limites des capacités d’action qui en découlent en réservant une place croissante à l’assistance technique étrangère aussi bien publique que privée ».

21Or, l’expérience nous apprend que le recours tous azimuts à l’expertise étrangère n’est pas d’un grand secours. Cette solution s’apparente plutôt à une fuite en avant. L’externalisation de pans entiers du processus d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des politiques publiques, au profit de multinationales du conseil, prive les cadres de l’administration de réfléchir ensemble à des questions d’intérêt général, de partager leurs expériences, d’apprendre à penser et à gérer la complexité, de se rendre utile à la société, etc. Cette « coopération de substitution » dispense par ailleurs l’État de recruter des professionnels nationaux hautement qualifiés en nombre suffisant et dresse des obstacles devant le retour des talents marocains exerçant à l’étranger, ce qui est encore plus dommageable. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant de constater que le principe de Peter trouve à s’appliquer à grande échelle au Maroc…

Un endettement accru et insoutenable

22Le niveau critique du déficit budgétaire observé au Maroc depuis 2011 conduit tout droit à un endettement public insoutenable qui hypothèque l’avenir des générations futures. Alors qu’elle représentait déjà en 2011 l’équivalent de 3,9% du PIB, la contribution des emprunts intérieurs nets à la résorption du gap budgétaire est montée l’année suivante à 6%, soit un taux d’accroissement de 53,8%. En 2013, la part de ce mode de financement du déficit descend à 4,6% du PIB tout en restant située à un niveau supérieur à celui de 2011. Sans être aussi important, le poids des emprunts extérieurs nets s’alourdit toutefois rapidement. De 0,9% du PIB en 2011, il passe à 1,8% en 2012, d’où un taux d’augmentation de 100%. En 2013, en revanche, cette proportion enregistre un léger recul (l,6% du PIB) à la faveur de dons substantiels accordés au Maroc, non sans contreparties, par les pays du Conseil de Coopération du Golfe (CCG).

23Le recours accru du Trésor au financement extérieur se singularise par la prépondérance du financement privé et multilatéral dont la caractéristique est d’être non concessionnel.

24Les fonds levés sur le marché financier international (MFI) ont totalisé 2,25 milliards de dollars (M$) en 2012-213, ce qui équivaut à 19,2 milliards de dirhams (MDH). Ils se répartissent ainsi: 1,5 M$ en décembre 2012 (12,8 MDH) et 0,750 M$ (6,4 MDH) six mois plus tard (mai 2013). Les montants récoltés à ce titre, à des conditions nettement moins avantageuses que d’autres catégories de crédit, représentent plus de la moitié des tirages sur emprunts extérieurs du Trésor en 2012 (55,5%) et 92,7% au premier semestre 2014. Comme il fallait s’y attendre, le MFI a vu sa part dans l’encours de la dette extérieure directe augmenter sensiblement, passant ainsi de 13,5% en 2011 à 24% en 2012, 25,7% l’année suivante et à 33,1% au premier semestre 2014. Ceci lui permet de devancer à partir de 2013 les créanciers bilatéraux du Trésor (25,7% contre 23,7% en 2013).

25Les prêts multilatéraux accordés au Trésor par la Banque Mondiale et la Banque africaine de développement ont, eux aussi, porté sur 17,2 milliards de dirhams dont 4,4 MDH en 2012 et presque trois fois plus l’année suivante (12,8 MDH). Sur ce total, 12,1 MDH proviennent de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et 5,1 MDH de la Banque africaine pour le développement (BAD). Les prêts multilatéraux conservent la première place dans l’encours de la dette extérieure du Trésor même si leur part est tombée de 52,9% en 2011 à 47,5% en 2012 avant de remonter à 50,6% une année plus tard.

26Considéré dans sa globalité, l’encours de la dette du Trésor enregistre une progression plus rapide de 10,7 points de PIB entre 2011 et 2014 contre une baisse de 1,9 point de 2007 à 2010 (PIB base 2007). Alors qu’il se situait en deçà de 50% du PIB actualisé entre 2008 (45,4%) et 2010 (49%), le stock de la dette publique directe connaît une forte croissance depuis l’arrivée du PJD au gouvernement début 2012. De 52,5% du PIB en 2011, il est remonté l’année d’après à 58,2% avant de franchir le seuil de 60% en 2013 (62,3%) et de plafonner à 63,2% en 2014 (chiffre provisoire du PIB). La dette intérieure exprimée en pourcentage du PIB y occupe la première place avec des proportions respectives de 40,4% en 2011, 44,4% en 2012 et 47,9% en 2013 et l’année qui suit. Pour ce qui est de la dette extérieure, ces proportions qui sont elles aussi en augmentation se situent respectivement à 12,1%, 13,8%, 14,4% et 15,2% du PIB.

27Officiellement, « la dette libellée en devises » est jugée « modérée », mais la réalité est tout autre. Tout d’abord, le taux de progression des deux composantes de la dette du Trésor entre 2011 et 2014 penche nettement en faveur des emprunts extérieurs (25,6%/18,6%). Ensuite, lorsqu’on étend le raisonnement à la dette garantie par l’État au profit des établissements publics, partant du fait qu’il est responsable en dernier ressort de son remboursement et qu’il ne s’agit guère d’un engagement théorique vu la situation financière dégradée d’un grand nombre d’entreprises, l’encours de la dette publique extérieure rapporté au PIB base 2007 double pratiquement: il se situe à hauteur de 23,1% en 2011, 25,1% en 2012, 26% en 2013 et 30,1% en 2014, ce qui porte l’encours de la dette publique-hors emprunts intérieurs garantis- à 63,5% au lieu de 52,5% en 2011, à 69,5% au lieu de 58,2% en 2012, à 74% au lieu de 62,3% en 2013 et à 78% au lieu de 63,2% en 2014.

28Qui plus est, en intégrant l’encours de la dette intérieure garantie, le taux d’endettement public à proprement parler est à revoir à la hausse dans une proportion comprise entre 1,9 (2011) et 2,4% du PIB (2014), cela signifie que ce dernier a franchi la barre des 70% du PIB en 2012 (+1,4) et des 80% en 2014 (+0,4) et s’est aggravé à concurrence de 15 points de pourcentage du PIB en si peu de temps (2011-2014).

Figure 2 : Dette publique (hors arriérés de paiement) exprimée en pourcentage du PIB (base 2007)

Figure 2 : Dette publique (hors arriérés de paiement) exprimée en pourcentage du PIB (base 2007)

Source : Berrada Abdelkader

  • 4 . Le problème des arriérés de paiement est totalement ignoré par des experts étrangers et marocains (...)

29Une autre rectification à la hausse du stock de la dette publique s’impose à partir du moment où les arriérés de paiement intérieurs revêtent un caractère structurel. Cette forme d’emprunt forcé traduit les difficultés rencontrées par l’État pour pouvoir payer à temps les dépenses non salariales engagées dans leur intégralité. Le stock de cette composante permanente du budget au sujet de laquelle le ministère des finances garde le silence s’avère difficile de connaître avec précision (Berrada 2015)4. En laissant de côté les collectivités locales ainsi que les entreprises et les établissements publics, l’encours des arriérés de l’administration se situe encore à un niveau élevé malgré une tendance à la baisse depuis 2012 à la faveur de financements exceptionnels (dons des pays du CCG). Rapporté au PIB base 2007, il équivaut à 3,1% en 2011 (25,3 MDH), 2,6% en 2012 (20,5 MDH), 1,6% en 2013 (14,1 MDH) et 1,4% en 2014 (13,4MDH).

30Considérées dans leur ensemble, ces précisions nous permettent de déduire qu’entre la dette du Trésor (ou dette publique directe) et la dette publique (directe et garantie+arriérés de paiement), l’écart en points de pourcentage du PIB est suffisamment prononcé pour ne plus être ignoré. De 15,9-15,4 en 2011-2013, il est passé à 19,2 en 2014.

Figure 3 : Dette publique exprimée en pourcentage du PIB (base 2007)

Figure 3 : Dette publique exprimée en pourcentage du PIB (base 2007)

Source : Berrada Abdelkader

  • 5 . Cf. BAD-Gouvernement du Maroc-Gouvernement des États-Unis (2015). Les nombreux auteurs de ce docu (...)

31Dès lors, ramener la dette publique à celle du Trésor comme il ressort d’une « analyse des contraintes à une croissance large et inclusive » menée par une armée d’experts procède d’une vision réductrice lourde de conséquences sur le développement du Maroc5.

  • 6 . Le caractère asymétrique de l’accord de libre-échange des biens et des services Maroc-Union Europ (...)

32Sans perdre de vue que le recours au financement extérieur ne s’inscrit pas clairement dans une stratégie d’allocation optimale des ressources, le niveau d’endettement public observé suscite l’inquiétude compte tenu d’un déficit excessif et durable de la balance des paiements courants: 4,4% du PIB base 2007 en 2010 (4,5%), 7,9% en 2011 (8,5%), 9,5% en 2012 (10,2%), 7,9 % en 2013 (8,2%) et 5,6% en 2014 (7%). Hors dons, le déficit extérieur courant gagne plus en gravité comme il est indiqué entre parenthèses6. Résultat: sur la période 2011-2014, les réserves en devises du Maroc ne couvrent en moyenne que moins de cinq mois d’importations de biens et services. Abstraction faite des dons, le stock de devises du royaume descend à un niveau bien plus bas.

33Le fait pour le FMI de déclarer le Maroc éligible, pour une période de deux ans (3 août 2012- 2 août 2014), à une ligne de précaution et de liquidité de 6,2 milliards de dollars (700% de la quote-part du Maroc), témoigne de la fragilité de la position extérieure du pays ainsi que de ses finances publiques. L’octroi d’une seconde LPL, d’une durée de deux ans, de près de 5 M$ (550% de la quote-part du Maroc) revêt la même signification. Jusqu’à présent, le Maroc n’a pas eu recours à cette « facilité » probablement parce que le FMI n’a pas estimé suffisantes les mesures de rigueur budgétaire prises par la majorité parlementaire. En tout cas, l’octroi au royaume de dons colossaux par les pays du Conseil de Coopération du Golfe (CCG) semble avoir joué dans ce sens. Ces pays se sont engagés en 2012 à verser au Maroc, pendant une durée de cinq ans, un montant de 5 milliards $ répartis à parts égales (1,25 Mrd $ par pays). Celui-ci équivaut à 5% du PIB de la même année (base 2007), ce qui atteste de la forte dépendance du royaume à des facteurs exogènes pour faire face à ses besoins de financement (déficits jumeaux: budget&balance des paiements) (Berrada 2015).

34Les recettes au titre des dons des pays du CCG totalisent 5,166 MDH (milliards de dirhams) en 2013. En 2014, elles ont porté sur 13,120 MDH, soit un montant nettement supérieur aux estimations qui ne dépassent pas 8,500 MDH (154,4%). Leur répartition par pays exprimée en milliards de dirhams se présente ainsi: Qatar : 6,2; Emirats Arabes Unis : 3,5; Koweït : 2,1; Arabie Saoudite : 0,8.

35Leur versement sur un compte spécial du Trésor créé à cet effet revient à réduire artificiellement le déficit budgétaire dans des proportions équivalentes, soit 0,6% du PIB en 2013 et 1,4% en 2014 (PIB base 2007). Contrairement à ce qu’affirme Vergne, C. de l’AFD (note n°7, p.21), les dons des pays du Conseil de Coopération du Golfe s’écartent de l’esprit du Partenariat de Deauville dont l’objectif, faut-il le rappeler, est « d’assister les pays selon les priorités fixées par les représentants des peuples et déclinées dans des plans nationaux d’action» (souligné par nous).

36En dépit de l’illusion créée par ce mode de comptabilisation hors norme, il paraît difficile d’écarter tout lien entre la forte augmentation des crédits affectés au compte de modernisation de l’équipement des forces armées royales (charges communes d’investissement) et l’afflux de dons en provenance des pays du CCG. Il y a tout lieu de penser qu’il s’agit pour ces États de souscrire une assurance contre les risques d’instabilité auxquels ils sont exposés. Sans que ce choix fasse l’objet d’un débat public, le Maroc, qui possède une expertise avérée dans le domaine sécuritaire (cf. Berrada, 2014, note n°4), se tient prêt à voler à leur secours en cas de besoin et à mettre sur pied une force d’intervention rapide. C’est à croire qu’il cherche à se spécialiser dans les exportations de défense et de sécurité, qui rapportent plus de devises, devant la montée jugée trop dangereuse du chômage des jeunes diplômés en particulier et d’un déficit persistant des finances publiques et de la balance des paiements courants.

En guise de conclusion

37À la lumière des analyses qui précèdent, il devient clair que la logique du FMI, autant que celle des pays du CCG, n’est pas de nature à mettre les finances publiques et l’économie marocaines sur les rails du développement durable.

38La politique de vérité des prix (décompensation) quand elle n’est pas accompagnée de mesures compensatoires, comporte des risques pour le gouvernement. Mise en œuvre précipitamment sous la pression du FMI, elle pourrait susciter des manifestations de mécontentement contre la cherté de la vie telles que le Maroc en a connues dans un passé récent.

  • 7 . S’agissant du Maroc, le lien entre dons étrangers et intérêt général est difficile à établir même (...)
  • 8 . En 2014, les charges de la dette publique extérieure (amortissement+intérêts) ajoutées aux sortie (...)

39L’octroi de dons substantiels, – principalement à des fins sécuritaires7 –, auquel viennent s’ajouter des levées de fonds importants sur le marché financier international (27,331 MDH, soit environ 3 milliards de dollars en 2014), pour pouvoir garantir surtout le paiement en devises des charges de la dette publique extérieure et des surprofits réalisés par les multinationales implantées au royaume8, prouve pour sa part que le Maroc glisse sur une pente dangereuse.

40Si la manne financière est épuisée en 2017, et si on suit les informations disponibles aujourd’hui, comment l’État compte-t-il s’y prendre pour pouvoir boucler le budget et résorber le déficit de la balance des opérations courantes ? L’interrogation est loin d’être de pure forme. Il suffit de noter que depuis 2013 les dons des pays du CCG, notamment, ont tendance à se substituer aux produits de la privatisation qui ont considérablement diminué, contrairement aux deux décennies écoulées (1993-2012). Qui plus est, leur participation ne cesse de se renforcer. Les dons inscrits au budget de 2015 figurent à concurrence de 23,7% des besoins de financement hors arriérés de paiement contre 15,4% en 2014. Cela étant, peut-on considérer l’assistanat financier comme un mode de bonne gouvernance et un signe de bonne santé économique et budgétaire ?

  • 9 . Fonds monétaire international (Février 2015), Maroc : Consultations de 2014 au titre de l’article (...)
  • 10 . International monetary fund (August 2015), Morocco : Ex post evaluation of exceptional access und (...)

41En dépit de l’extension du taux d’imposition plafond de la TVA appliqué aux produits et services de luxe (20%) à un nombre élevé de biens et services de grande consommation, la période 2012-2014 se singularise par un déclin progressif du taux de pression fiscale : de 23,9% du PIB en 2012, celui-ci est descendu à 22,3% l’année d’après et à 22% en 2014 (PIB base 2007). Le FMI attribue cette baisse à une décélération de la croissance9. Il faut aussi y voir l’effet conjugué d’une pseudo-fiscalisation des gros exploitants agricoles et d’une accumulation d’arriérés d’impôts de la SAMIR en particulier envers le Trésor (2% du PIB environ dont 1,4% au titre de la TVA et le reste au titre de l’IS et de l’IR). A défaut d’une réelle volonté de rationalisation de l’immense parc automobile de l’État et de lutte contre l’abus de position dominante de la SAMIR, la réduction du déficit budgétaire en réponse à l’érosion des recettes fiscales s’est traduite par une compression des dépenses d’investissement civil et le rejet de la charge de compensation des produits pétroliers sur les consommateurs privés. De même, en raison d’une épargne publique négative (recettes ordinaires inférieures aux dépenses courantes), le financement du déficit budgétaire a nécessité paradoxalement un recours accru à l’endettement et à des recettes exceptionnelles d’un montant rarement aussi important. Ainsi résumée, et contrairement à ce que soutient le FMI10, il paraît déraisonnable de qualifier de saine la politique budgétaire menée depuis 2012.

42La solution passe certainement par des réformes structurelles équitables et efficaces que l’actuelle équipe au pouvoir s’est montrée incapable d’engager à ce jour (réforme de l’administration, réforme de la Caisse marocaine de retraite à commencer par le régime des pensions militaires, rationalisation des dépenses publiques, des opérations d’appui budgétaire et de financement multilatéral, amélioration de l’équité du système fiscal et du recouvrement des impôts, etc.). Elle passe aussi sans doute par la renégociation, sur une base « gagnant-gagnant », de l’accord de libre-échange Maroc-Union Européenne.

  • 11 . BIRD&SFI (30 juin 2005), Stratégie de coopération avec le royaume du Maroc, EB 2006-2009, rapport (...)

43Plus fondamentalement, l’écriture en mode participatif d’une nouvelle constitution s’impose dans le but de poser les bases d’une répartition du pouvoir qui mette fin au bicéphalisme de façade (Bendourou, Mossadeq et Madani, 2014) qui prévaut au Maroc. Celui-ci est un frein aux processus de prise de décision du gouvernement de coalition en place qui se retrouve dans l’impossibilité de « formuler une vision partagée » et de « mettre en œuvre un programme pour le développement économique et social du pays »11. Finalement, ce n’est pas un hasard si le budget de l’État présente un double visage. « Transforming the state from problem to solution must be a central item on any realistic Third World policy agenda », cette préconisation programmatique de P. Evans (1992) réalisée il y a une vingtaine d’années reste d’actualité.

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Bibliographie

Sources des données utilisées dans cet article

Haut Commissariat au Plan: Comptes nationaux 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015 (PIB base 1998 et 2007).

Ministère de l’économie et des finances :

Note de présentation accompagnant le projet de loi de finances: 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015.

Rapport économique et financier accompagnant le projet de loi de finances: 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015.

Ressources et charges du Trésor (document interne), 2010-2014.

Les Statistiques du Trésor. Document interne préparé pour le FMI et contenant des statistiques détaillées sur les finances publiques du Maroc (recettes, dépenses, dette).

Rapport annuel de l’Office des Changes.

Trésorerie Générale du Royaume (TGR), bulletin mensuel des statistiques des finances publiques.

III. Berrada Abdelkader:

Figures 1, 2 &3.

Grandeurs économiques et financières caractéristiques exprimées en % du PB- base 2007.

Quantification corrigée du déficit budgétaire et de la dette publique.

Sélection bibliographique

Akesbi N., Dkhissi S., Khachani M., 2015, « L’accord de libre-échange Maroc-Union Européenne à l’épreuve des faits », Cahiers libres, publication du CRESS, Revue marocaine des sciences politiques et sociales.

BAD-Gouvernement du Maroc-Gouvernement des Etats-Unis, 2015, Diagnostic de croissance du Maroc : analyse des contraintes à une croissance large et inclusive. http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic-Documents/Diagnostic_de_croissance_du_Maroc_%E2%80%93_Analyse_des_contraintes_%C3%A0_une_croissance_large_et_inclusive.pdf

Bendourou O., El Mossadeq R. et Madani M., 2014, La nouvelle constitution marocaine à l’épreuve de la pratique, éditions la croisée des chemins, Casablanca.

Berrada A., 2015, « Remarques à propos du projet de loi de finances pour 2015 », Cahiers libres, Revue marocaine des sciences politiques et sociales, centre de recherches et d’études en sciences sociales.

—, 2015, « Économie marocaine : état des lieux », communication présentée lors du colloque « modèles économiques : réalités et perspectives » organisé le 25 avril 2015 à Rabat par le CERAB et l’UMT, journal Al Bayane, Casablanca, n° du 3 mai.

—, 2014, « Dépenses publiques et exigences du développement durable: cas du Maroc », Revue marocaine des sciences politiques et sociales, CRESS, numéro hors-série en hommage à Driss Benali.

—, 2013, «Le projet de loi de finances pour l’année 2012: l’expression d’une dérive budgétaire à peine voilée», Revue marocaine des sciences politiques et sociales, CRESS, volume VI, p. 464-494.

—, 2012, « Politique fiscale et déficit persistant de transparence et de performance: cas du Maroc», Revue marocaine d’audit et de développement, n°33, p. 273-298.

Bird&SFI, 2005, Stratégie de coopération avec le royaume du Maroc, EB 2006-2009, rapport n° 31879-MA, p. 1.

El Akkouchi A., 2014, «Des mesures fiscales proposées dans le projet de la loi de finances pour l’année 2014 à l’épreuve de l’efficacité et de l’équité», Revue marocaine d’audit et de développement, n°38, p. 188-204.

Evans P., 1992, « The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural Change », The Politics OF Economic Adjustment, Edited by Haggard, S. and Kaufman, Robert R., Princeton University Press, Princeton, New Jersey, p. 181.

Vergne C., 2014, « Le modèle de croissance marocain: opportunités et vulnérabilités », Macroéconomie & Développement, AFD, n°14, p. 18.

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Notes

1 . S’agissant du volet fiscal, on renvoie à l’article d’EL Akkouchi (2014).

2 . Le stock des arriérés de l’État envers bon nombre d’entreprises privées et publiques pose problème en raison de son ampleur et de son caractère chronique. L’État éprouve de plus en plus de difficultés à payer les entreprises créancières dans des délais raisonnables. Ainsi, l’encours de la dette publique de cette nature a grimpé de 17 à 39 milliards de dirhams entre 2011 et 2014 (fin février), soit approximativement 2 % à 4,1% du PIB. Aucun document officiel ne mentionne l’ampleur réelle de cette forme de répression financière, l’État se gardant bien de jouer la carte de la transparence financière. L’accumulation d’arriérés dans des proportions aussi fortes parallèlement à la baisse drastique des dépenses d’investissement en 2013 n’allait pas manquer d’impacter négativement les activités des entreprises créancières de l’État, de causer l’arrêt de nombreux chantiers de l’administration (écoles, hôpitaux, dispensaires ruraux, internats, routes, barrages, centrales électriques, etc.), d’acculer des centaines, voire des milliers de salariés au chômage sans indemnités, de mettre des entreprises dans l’incapacité de payer les impôts, etc. Le recours abusif de l’État à cette forme d’emprunts forcés en 2012-2014 ne témoigne-t-il pas d’une crise de paiements plus prononcée que celle reconnue officiellement (l’apurement des arriérés n’a porté durant 2012-2013 que sur des montants limités chiffrés à 7 milliards de dirhams environ) ? La structure de la dette intérieure publique doit donc être reconsidérée et son stock rapporté au PIB revu à la hausse.

3 . Il importe de noter que le stock des créances fiscales non recouvrées par le Trésor serait passé de 43 milliards de dirhams en 2011 à 63 milliards de dirhams en 2013, soit durant les mêmes années l’équivalent de 5,2 % et de 7% du PIB. Ces proportions sont largement supérieures à celles considérées par l’OCDE ou le FMI comme limites (1,5 à 2% du PIB). Sur ce total, la SAMIR qui détient le monopole absolu du raffinage de pétrole au Maroc doit à l’État, au titre de la TVA notamment, près de 14 milliards de dirhams. Cette société contrôlée par un groupe Saoudien à la faveur d’une « crony » privatisation traverse depuis des années une grave crise qui met en danger un approvisionnement régulier du marché marocain en produits pétroliers et maintient leur prix à un niveau élevé malgré la chute des cours du brut. On renvoie à A. Berrada A. (2015), note n°5 et (2011) note n°8.

Cela va sans dire, l’amélioration des taux de recouvrement des impôts aurait permis à l’État de réduire le déficit budgétaire base ordonnancement (commitment basis) sans comprimer les dépenses d’investissement, de donner un sens à l’équité fiscale, de se désendetter vis-à-vis des entreprises créancières de l’administration, de relancer la machine économique, etc. Les opérations d’amnistie fiscale lancées dans la plus grande confusion et qui ne touchent pratiquement que des entreprises publiques et des PME n’auraient rapporté au Trésor que moins de 8 milliards de dirhams en 2012-2013. Or, il est établi que plus une créance en souffrance gagne en ancienneté plus son recouvrement devient difficile. Cf. Berrada (2012).

4 . Le problème des arriérés de paiement est totalement ignoré par des experts étrangers et marocains, auteurs d’un rapport largement médiatisé mentionné infra (cf. Berrada 2015, note n° 7). Quant à Vergne (2014 :22) dans un article sérieux, elle s’est contentée de noter au passage que « l’État a accumulé des arriérés à hauteur de 6,65 Mds de DH qui devront être apurés en 2014 ». Ces derniers couvrent en réalité un périmètre beaucoup plus large que celui des dépenses de compensation (matériel et dépenses diverses, dépenses d’investissement).

5 . Cf. BAD-Gouvernement du Maroc-Gouvernement des États-Unis (2015). Les nombreux auteurs de ce document confondent dette publique et dette du Trésor. Pour eux, le taux d’endettement public est de 59,1% du PIB en 2012 (pp. 160, 76, 90,), ce qui revient à faire passer par pertes et profits la dette publique garantie. Appréhendée correctement, la dette publique regroupe en effet la dette du Trésor (appelée aussi dette directe) et la dette garantie (extérieure et intérieure). Au Maroc, son périmètre s’étend également aux arriérés de paiement de l’État en raison de leur caractère chronique et de leur ampleur. Ceci nous permet de prendre la mesure des risques associés à un endettement excessif. L’approche adoptée par Bank Al Maghrib en la matière donne dans l’ensemble satisfaction. La structure de la dette publique mérite toutefois d’être complétée en y incluant deux autres composantes, à savoir : la dette publique intérieure garantie et les arriérés de paiement. Cf. Rapport annuel des exercices 2013 (p.68, tableau 1.5.3) et 2014 (p.62, Tableau 1.5.3). La même remarque vaut pour ce qui est de l’article de Vergne (2014) au sein duquel la dette publique intérieure garantie ainsi que les arriérés de paiement manquent à l’appel.

6 . Le caractère asymétrique de l’accord de libre-échange des biens et des services Maroc-Union Européenne y figure en bonne place parmi d’autres facteurs explicatifs qui débordent le cadre du sujet traité. Cf. Berrada, A. (2011), « l’expérience marocaine en matière d’investissements directs étrangers: quels enseignements peut-on en tirer ? », Revue marocaine des sciences politiques et sociales, centre de recherches et d’études en sciences sociales, n°1, p. 87-146. Berrada, A. (2015) « Économie marocaine: état des lieux », communication présentée lors du colloque « modèles économiques : réalités et perspectives » organisé le 25 avril 2015 à Rabat par le CERAB et l’UMT, journal Al Bayane, Casablanca, n° du 3 mai 2015. Akesbi, N., Dkhissi, S., Khachani, M. (2015), l’accord de libre-échange Maroc-Union Européenne à l’épreuve des faits, Cahiers libres, publication du CRESS, Revue marocaine des sciences politiques et sociales.

7 . S’agissant du Maroc, le lien entre dons étrangers et intérêt général est difficile à établir même quand ceux-ci portent sur des montants moins élevés et répondent apparemment à des objectifs louables. Ainsi en est-il, à titre d’exemple, du don japonais de 500 millions de yens (ce qui équivaut à 50 millions de dirhams) octroyé à l’État marocain en mars 2014 en vertu d’un accord signé une année auparavant (le 13 mars 2013). Concrètement, ce montant d’environ 6 millions$ se présente sous forme de 170 véhicules « écologiques de nouvelle génération », dont 131 berlines et 39 véhicules tout-terrain (4x4) de marque Mazda. Selon le ministre de l’énergie et des mines, A. Amara, ce don de voitures « vise à accompagner les efforts déployés par notre pays pour la promotion de l’énergie propre et la vulgarisation des voitures en harmonie avec l’environnement en minimisant la pollution d’air et l’émission de gaz à effet de serre ». Contrairement à toute attente, ce don-hors projet du gouvernement du Japon a servi à mettre à la disposition de hauts fonctionnaires marocains des voitures « de fonction » luxueuses. Ce geste de générosité se justifie d’autant moins que l’État marocain dispose d’un vaste parc automobile qui n’échappe pas de surcroît à des pratiques abusives (cf. notes n°4&5). D’ailleurs, en raisonnant en termes de coût d’opportunité, il ne fait aucun doute que l’affectation d’un don de 50 millions de dirhams à l’acquisition de moyens de transport scolaire et/ou sanitaire (bus, ambulances, motocycles, bicyclettes, etc.) aurait permis non seulement de scolariser plus d’enfants et de soigner plus de patients en milieu rural, donc de réduire les taux, jugés alarmants, d’abandon scolaire et de mortalité infantile et maternelle, mais également d’améliorer l’efficacité des services publics d’éducation et de santé et d’asseoir in fine sur des bases solides la légitimité de l’État.

8 . En 2014, les charges de la dette publique extérieure (amortissement+intérêts) ajoutées aux sorties de devises sous forme de dividendes des investissements directs étrangers principalement (31,9+21,2, soit 53,1MDH) dépassent légèrement les tirages sur les emprunts publics extérieurs (52,7MDH). Cf. Berrada, A. (2011), note n°8 pour ce qui est des dépenses en devises liées aux IDE.

9 . Fonds monétaire international (Février 2015), Maroc : Consultations de 2014 au titre de l’article IV, Rapport du FMI No. 15/43, p. 4, 22.

10 . International monetary fund (August 2015), Morocco : Ex post evaluation of exceptional access under the 2012 precautionary and liquidity line arrangement- Press release; Staff report; and Statement by the executive director for Morocco, IMF Country Report N°. 15/231, p. 21.

11 . BIRD&SFI (30 juin 2005), Stratégie de coopération avec le royaume du Maroc, EB 2006-2009, rapport n°31879-MA, p. 1.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Évolution du déficit budgétaire base ordonnancement exprimé en % du PIB
Légende 2011-2013 : PIB base 1998/ 2014 : PIB base 2007
URL http://anneemaghreb.revues.org/docannexe/image/2595/img-1.png
Fichier image/png, 686k
Titre Figure 2 : Dette publique (hors arriérés de paiement) exprimée en pourcentage du PIB (base 2007)
Légende Source : Berrada Abdelkader
URL http://anneemaghreb.revues.org/docannexe/image/2595/img-2.png
Fichier image/png, 793k
Titre Figure 3 : Dette publique exprimée en pourcentage du PIB (base 2007)
Légende Source : Berrada Abdelkader
URL http://anneemaghreb.revues.org/docannexe/image/2595/img-3.png
Fichier image/png, 261k
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Pour citer cet article

Référence papier

Abdelkader Berrada, « Les finances publiques du Maroc : Un bilan du gouvernement Benkirane à mi-parcours (2012-2014) », L’Année du Maghreb, 13 | 2015, 223-237.

Référence électronique

Abdelkader Berrada, « Les finances publiques du Maroc : Un bilan du gouvernement Benkirane à mi-parcours (2012-2014) », L’Année du Maghreb [En ligne], 13 | 2015, mis en ligne le 19 novembre 2015, consulté le 30 avril 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/2595 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.2595

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Auteur

Abdelkader Berrada

Professeur émérite de politique économique et de finances publiques, Université Mohamed V de Rabat.

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