Navigation – Plan du site
Dossier de recherche : L'espace euro-maghrébin : des hommes au péril des politiques

L’Europe et la Méditerranée dix ans après Barcelone : voisins dorénavant ?

Lionel Urdy
p. 57-70

Texte intégral

1Le Processus de Barcelone, signé en 1995, était d’abord une initiative« multilatérale » originale, dans laquelle des avancées à la fois économiques, politiques et sociales devaient permettre de construire un ensemble régional. Les dix dernières années ont montré les difficultés et parfois même les incohérences de cette proposition.

2Mais, dix ans après la signature du Partenariat entre Europe et Méditerranée, il n’est plus vraiment question de le « refondre » ou de le « revitaliser ». Aujourd’hui le partenariat est « absorbé » dans un nouveau cadre communautaire global : la Politique européenne de voisinage (PEV).

3Que reste-t-il de l’esprit et des acquis de Barcelone dans ce nouveau cadre global ? Quels sont, notamment, les risques de remise en cause de la spécificité des relations entre l’Europe et la Méditerranée ? Au moins deux pistes doivent être examinées de près :
- la PEV porte une remise en cause potentielle du multilatéralisme de Barcelone et pourrait même conduire à accroître l’hétérogénéité de l’espace méditerranéen ;
- la PEV complète certes la logique économique de Barcelone telle qu’elle s’est traduite dans les faits de 1995 à 2004, mais au prix de risques encore plus grands pour des partenaires méditerranéens qui ne bénéficient pas de l’effet « adhésion ».

Dix ans après Barcelone

  • 1  La première libéralisation agricole est intervenue en 2004, entre l’Union européenne et les Territ (...)

4Élaboré et signé dans des conditions politiques favorables au Proche-Orient, le Processus de Barcelone a subi plusieurs épreuves pendant ses dix premières années d’existence :
- le blocage des accords d’Oslo – qui avaient permis sa signature – et la montée quasi constante des tensions au Moyen-Orient ;
- la limitation des discussions euro-méditerranéennes de libéralisation au niveau des produits industriels – avec quelques rares avancées, à géométrie variable selon les pays, pour les produits agricoles et les services1 ;
- des progrès limités en matière d’intégration Sud-Sud, la première étape importante étant la signature de l’accord d’Agadir, en février 2004 ;
- le retard pris – au Nord comme au Sud – dans la signature et la ratification des accords d’association avec les pays partenaires méditerranéens ; un retard tel que 9 ans et trois mois séparent la signature du premier accord (Tunisie) et celle du dernier (Syrie, le 19 octobre 2004) ; en outre, quatre à cinq années peuvent séparer la signature et l’entrée en vigueur d’un accord ;- les frontières de la Méditerranée, telles qu’elles étaient vues par l’Union européenne en 1995, ont changé : Malte et Chypre sont devenus des États membres, conformément aux accords signés respectivement en 1971 et 1973 ; la Turquie est aujourd’hui en phase de pré-adhésion, conformément à l’accord signé il y a quarante ans ;- l’Union européenne elle-même a changé et les nouvelles frontières créées par l’élargissement de mai 2004 bouleversent l’ordre géographique des priorités européennes en termes de relations extérieures ;- enfin, en réponse aux tensions et conflits internationaux, de nouvelles préoccupations stratégiques interfèrent avec le Processus de Barcelone, et les questions de « sécurité commune » prennent un poids qu’elles n’avaient pas au début, comme le montre le contenu du projet de traité constitutionnel en matière de politique étrangère, de sécurité commune et de défense.

5Pourtant, le Partenariat euro-méditerranéen (PEM) a su réorganiser son action lorsqu’elle faisait face à des difficultés et proposer, finalement, une stratégie qui n’est jamais exclusivement commerciale et apparaît comme très originale par rapport aux accords de libre-échange, comme par rapport aux différentes stratégies méditerranéennes de l’Europe engagées à partir des années 1960 jusqu’au milieu des années 1990. Mais, en même temps, cette stratégie refusait de déboucher sur de réelles perspectives d’adhésion.

6
La stratégie globale proposée par Barcelone
La logique économique de Barcelone s’exprime dans les trois dimensions du Partenariat :
1) L’action politique de Barcelone vise à entretenir les conditions de stabilité permettant la mise en œuvre des réformes économiques et sociales.
2) La logique proprement économique du processus de Barcelone est organisée autour de la construction progressive d’une zone de libre-échange EuroMed (ZLE). Afin d’accompagner la libéralisation des marchés industriels des pays partenaires méditerranéens (PPM), l’Union appuie le mouvement en finançant l’ajustement structurel, l’instauration d’un environnement de politique économique dynamisant le secteur privé (plus particulièrement pour les petites entreprises concernées par la ZLE), et en encourageant le financement privé externe durant la période de transition.
3) La dimension sociale et humaine vise à atténuer les coûts sociaux des réformes engagées dans le cadre de la ZLE. Elle est finalement une vraie prise en compte de la spécificité sociale méditerranéenne et se traduit par le financement de programmes d’appui sectoriels (éducation de base, santé primaire, développement rural) dont l’objectif est d’améliorer l’équilibre socio-économique en Méditerranée.

7Face à cette stratégie, la mise en œuvre réelle de MEDA, de 1995 à 2004, appelle toute une série d’observations.

8La logique économique d’ensemble s’est révélée centrée sur le seul démantèlement tarifaire industriel. L’action bilatérale d’accompagnement économique de MEDA s’est donc focalisée sur l’ajustement structurel et l’appui aux réformes sectorielles, MEDA étant vécu par les PPM comme un instrument – insuffisant – de compensation des coûts de l’instauration de la ZLE.

9L’avancée des accords d’association a été particulièrement difficile, remettant en cause la crédibilité même de l’ensemble. Pour répondre à ces retards, la mise en œuvre de MEDA, depuis début 2001, est plus étroitement conditionnée par les progrès enregistrés dans la conclusion des accords d’association. Fin 2004, tous les accords étaient signés, mais trois restaient en cours de ratification, dont celui avec l’Algérie, entré en vigueur en octobre 2005.

10Les actions de développement social et humain mises en œuvre dans le volet bilatéral ont été concentrées sur la santé, l’éducation et la formation professionnelle et l’appui au développement rural et local. Mais les sommes engagées ne sont pas en relation avec l’ampleur des besoins et, par ailleurs, cette action a beaucoup souffert des faibles concessions accordées par l’Union à quelques pays et pour quelques produits agricoles, vecteur incontournable de financement de l’ajustement au Sud.

11L’impact financier de MEDA a été considérablement amélioré de 1995 à 2004. Le dialogue économique régional a été renforcé, notamment par le volet régional de MEDA, qui a concentré l’essentiel de l’originalité de Barcelone. Parce que structurant et plus visible, il a été l’un des principaux vecteurs de la dimension multilatérale du Partenariat et l’un des éléments centraux de l’acquis de Barcelone – c’est d’ailleurs le volet régional qui a initié les programmes préfigurant le contenu de la PEV en matière d’harmonisation réglementaire et législative, de coopération sur la justice et les affaires intérieures, d’ouverture (limitée) des fonds et programmes structurels communautaires dans le cadre de projets euro-méditerranéens, et enfin de coopération décentralisée.

12La logique économique d’ensemble de Barcelone a souffert du peu de développement de la dimension régionale Sud-Sud, la principale avancée institutionnelle étant la signature de l’accord d’Agadir, en février 2004, après trois ans de négociations. Limités depuis le début de Barcelone, les chiffres du commerce Sud-Sud, eux, n’ont pas réellement évolué.

13Le support de la BEI est devenu incontournable : en termes d’enveloppe financière tout d’abord (2,2 milliards d’euros de prêts en 2004 pour 710 millions engagés par MEDA), mais surtout en matière d’action : la BEI est le principal levier de soutien à l’investissement étranger ainsi qu’au secteur privé (PME principalement), notamment depuis le renforcement de la Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP).

14Pendant l’année 2004, le Processus de Barcelone a été confronté à deux options stratégiques « unilatérales » de l’Union.

15La première est le partenariat stratégique entre l’Union européenne, la région Méditerranée et le Moyen-Orient. En réponse à l’initiative américaine de « Grand Moyen-Orient » présentée au G8 en janvier 2004, l’Union a proposé un cadre global aux pays de la Méditerranée (y compris la Libye), aux pays du Conseil de coopération du Golfe, à l’Iran, au Yémen et à l’Iraq. Ce partenariat stratégique inscrit au premier plan la résolution du conflit israélo-arabe, laisse une place importante aux préoccupations sécuritaires, en visant les « conflits régionaux, le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et la criminalité organisée », mais le fond semble cohérent avec l’acquis même de Barcelone : la démarche est forcément « participative », le contenu de ce partenariat est à géométrie variable selon les régions et mixe avancées politiques, économiques et sociales. Au total la relation entre l’Union et les PPM est présentée comme le principal moteur, ce qui ne peut jouer qu’en faveur du maintien d’une relation privilégiée entre l’Union et les rives sud de la Méditerranée.

16Mais c’est dans le cadre plus général de la Politique européenne dite de voisinage que ce partenariat stratégique devra être mené à bien. La PEV est la deuxième option « unilatérale » européenne qui surdétermine le processus de Barcelone.

La nouvelle politique européenne dite de « voisinage »

Les grands principes de la PEV

  • 2  En parallèle, de mars 2003 à 2004, différentes communications de la Commission ont permis de préci (...)

17On trouve les origines de cette nouvelle PEV dans l’initiative du président Prodi de proposer en 2002, à tous les pays bordant l’Europe élargie, une coopération globale inspirée par la « philosophie du voisinage » et résumée dans la formule « Tout sauf les institutions ». Assumée par les Conseils européens, la « Politique européenne de voisinage » figure explicitement dans le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, remis au président du Conseil européen le 18 juillet 20032. Aux termes de ce texte (article 56), l’Union :- doit développer, avec ses pays voisins, « des relations privilégiées, en vue d’établir un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé sur les valeurs de l’Union » ;
- et peut, à cette fin, « conclure et mettre en œuvre des accords spécifiques avec les pays concernés ».

  • 3  La Turquie est l’un des pays partenaires au titre de Barcelone, mais ne relève plus seulement de l (...)
  • 4  Bien que les relations entre l’Union et la Russie soient considérées comme spécifiques, la Russie (...)
  • 5  Source : COM(2004) 373 final.

18La PEV s’adresse à l’Ukraine, la Biélorussie, la Moldavie, à tous les Pays partenaires de la Méditerranée3, à l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie4. Son objectif est5:

« […] de faire partager aux pays voisins les bénéfices de l’élargissement de l’UE en 2004 pour renforcer la stabilité, la sécurité et le bien-être de l’ensemble des populations concernées ». Elle veut « offrir la possibilité de participer à diverses activités de l’UE dans le cadre d’une coopération politique, sécuritaire, économique et culturelle renforcée. La méthode proposée consiste à définir, avec les pays partenaires, un ensemble de priorités dont la réalisation les rapprochera de l’Union européenne. Ces priorités seront intégrées dans des plans d’action adoptés conjointement, couvrant un certain nombre de domaines-clés qui requièrent une action spécifique : dialogue politique et réforme, commerce et mesures préparant les partenaires à une participation progressive au marché intérieur, justice et affaires intérieures, énergie, transports, société de l’information, environnement, recherche et innovation, politique sociale et contacts entre communautés ».

  • 6  COM(2004) 373 final. Ce qui signifie aussi que les comités d’association doivent créer de nouvelle (...)

19Dès mai 2004, les relations entre la PEV et le Processus de Barcelone ont été clarifiées : la PEV ne doit pas se substituer au Processus de Barcelone mais doit être « mise en œuvre dans le cadre du Processus de Barcelone et des accords d’association conclus avec chaque pays partenaire »6. Concrètement, cela signifie que la PEV devra être suivie et validée par les comités d’association de chaque PPM avec l’Union, ainsi que par les sous-comités techniques ad hoc instaurés par le Processus de Barcelone, la réalisation des accords d’association restant l’objectif principal affiché par la Commission.

20Globalement, la PEV propose :

  • une approche différenciée et progressive, basée sur un principe de benchmarking ;

  • la conclusion de nouveaux accords stratégiques, les futurs « accords de voisinage » ;

  • un modèle inspiré de l’Espace économique européen, l’objectif étant d’entretenir des relations politiques et économiques étroites.

21Sur ce modèle, il est proposé aux voisins :

  • une participation de certains pays à certains pans du marché intérieur de l’Union ;

  • une convergence des structures réglementaires et législatives ;

  • l’instauration de relations commerciales préférentielles ;

  • en matière de circulation des hommes, la PEV ouvre quelques perspectives. Ce faisant, elle poursuit une tendance récente dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen (PEM) puisque des clauses nouvelles ont été ajoutées dans les accords signés avec l’Égypte et l’Algérie. Même s’il semble difficile de s’attendre à de grands progrès en matière de liberté de mouvement des personnes en Méditerranée, la PEV peut encourager les avancées sur ce thème.

22En contrepartie, la conditionnalité est renforcée dans la PEV. Unilatérale par origine et par conception « rapprochez-vous de nos pratiques, sur tel ou tel sujet, et nous pourrons coopérer plus étroitement et avec plus de moyens financiers », la PEV s’appuie sur un engagement réciproque…

  • 7  Le droit des minorités fait là son entrée dans les relations UE/PPM puisque cette question avait é (...)

« […] en faveur des valeurs communes se situant principalement dans le domaine de l’État de droit, de la bonne gouvernance, du respect des droits de l’Homme, notamment du droit des minorités […] et des principes de l’économie de marché et du développement durable7 ».

23Cet engagement réciproque se traduit par une conditionnalité qui semble renforcée dans la PEV par rapport à ce qu’elle était dans la Déclaration de Barcelone et dans les accords d’association euro-méditerranéens. À la conditionnalité de Barcelone – en matière de droits de l’Homme notamment – la PEV ajoute une conditionnalité en matière de « lutte contre le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive, ainsi que de respect du droit international et des efforts dans le domaine de la résolution des conflits ».

24Comparée au cadre construit par Barcelone, la PEV appelle quelques remarques, d’abord concernant la nature du partenariat entre l’Europe et la Méditerranée, ensuite en termes de complémentarité économique.

La nature de la relation Europe/Méditerranée : partenaires d’une grande région mondiale ou voisins de part et d’autre d’une mer devenue frontière?

25La PEV est la base juridique qui permet d’établir, pour l’UE à 25, un nouveau schéma de relations privilégiées, une nouvelle hiérarchie des principales zones partenaires de l’Union. Le Processus de Barcelone, de son côté, a permis de concrétiser la spécificité du statut des PPM en la matière. Mais si la hiérarchie des zones partenariales est remise à plat, les relations euro-méditerranéennes risquent de perdre globalement leur « avance » historique, au profit de voisins plus continentaux et plutôt à l’Est de l’Union élargie.

26En outre, la PEV propose un cadre forcément différencié parmi les voisins de l’Union : une avancée à géométrie variable, certains PPM pouvant aller plus loin et plus vite que d’autres. Mais là, l’équilibre entre pays et sous-régions devra être suivi avec attention, car si la différenciation est par trop importante entre PPM, la PEV risque de ne contribuer qu’à renforcer l’hétérogénéité de l’espace méditerranéen, remettant en cause son impact régional voire sous-régional.

27Les PPM devront alors négocier en fonction de leurs objectifs et de leurs propres marges de manœuvre, mais sans créer trop de différences entre eux, car cette différenciation risque d’annihiler tout espoir d’intégration Sud-Sud (y compris commerciale) alors même qu’il s’agit là de l’un des principaux obstacles déjà rencontrés par le Processus de Barcelone.

28Enfin, l’attrait du marché intérieur de l’Union est proportionnel au poids de l’UE dans les échanges commerciaux (produits et services) d’un pays. Ainsi, les pays dont les débouchés dépendent peu de l’Union seront tentés de faire des efforts mesurés dans la mise en œuvre de la PEV. In fine, le processus de voisinage risque de bénéficier principalement aux pays les plus dépendants économiquement de l’Union et de renforcer cette dépendance – ce qui peut être une bonne chose pour les deux parties. Mais ce fonctionnement risque aussi de s’accompagner d’un éloignement relatif encore plus grand pour les pays initialement les moins dépendants des marchés communautaires. Au total, là encore, la PEV risque de renforcer l’hétérogénéité de l’espace sud-méditerranéen.

PEV et Processus de Barcelone : quelle complémentarité économique ?

29La composante essentielle de la nouvelle PEV est la possibilité laissée aux « voisins » de participer au marché intérieur de l’UE, suivant une géométrie variable. Ceci implique, de facto, de passer d’une situation dans laquelle le point focal est le démantèlement commercial « tarifaire » à une situation dans laquelle le thème privilégié est justement le non-tarifaire et l’harmonisation réglementaire et législative.

30De 1995 à 2004, le Partenariat euro-méditerranéen a fait le même chemin analytique et souligné la nécessité de réformes institutionnelles transparentes pour accompagner la libéralisation tarifaire (c’est toute la logique économique du projet régional EuroMed Marché8) et faire gagner en compétitivité les PPMs.

31En cela, la PEV vient compléter le Processus de Barcelone en proposant un agenda de réformes institutionnelles « explicite », alors que les accords d’association proposaient, eux, un agenda clair en matière de baisse des tarifs. Accepter tout ou partie de l’acquis du marché intérieur de l’UE ne peut que diminuer les coûts de transaction et, ce faisant, encourager l’échange.

  • 9  Source : Commission européenne, Direction marché intérieur, « Améliorer la compétitivité – la stra (...)

32Face à ces bénéfices potentiels, les coûts potentiels sont, eux, à la fois économiques et politiques, sans bénéficier de l’effet « adhésion ». La recette des pays bénéficiaires du dernier élargissement ne peut être appliquée à l’identique et l’équilibre des réformes, pour les PPM, risque d’être difficile à trouver. D’autant plus que le marché intérieur de l’Union est un ensemble complexe de directives (environ 1 500 directives Marché intérieur existaient en juillet 2004 dont 9 % n’étaient toujours pas transposées dans les délais dans le droit national de l’un ou de plusieurs États membres9) qui risque fort d’imposer des délais considérables aux réformes annoncées, même si peu de priorités sont fixées en matière de convergence dans les chapitres de l’acquis Marché Intérieur.

33Enfin, d’un strict point de vue économique, la création d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne (objectif de Barcelone) complétée par la participation graduelle des PPM au marché intérieur (objectif de la PEV) va conduire progressivement à exposer les PPM aux mêmes contraintes de compétitivité que celles que connaissent les pays membres, mais sans les avantages classiques de l’accession à l’Union.

34Dans ce schéma, le rythme de la mise à niveau et la densité de l’accompagnement social deviennent alors encore plus déterminants que dans le schéma de Barcelone, centré sur la libéralisation commerciale. Au total, deux éléments voient leur importance renforcée : le rythme de la convergence et des politiques sociales d’accompagnement, d’une part, et, d’autre part, le choix des chapitres du marché intérieur de l’Union pour lesquels les PPM décideront de faire converger leurs régulations et leurs lois.

Les innovations des plans d’action par rapport aux dispositifs du processus de Barcelone

35La PEV est construite autour de « plans d’action » nationaux proposant des objectifs hiérarchisés et propres à chaque pays voisin. L’aide financière sera conditionnée par le rythme et la réalisation des objectifs stratégiques arrêtés par chaque pays. Ces plans d’action sont construits sur une base commune mais doivent tenir compte des spécificités nationales. Chaque pays voisin identifie les pans de l’acquis communautaire qu’il considère comme prioritaires et propose des objectifs stratégiques de court et moyen terme à atteindre selon un agenda explicite. L’avancement des progrès sera « monitoré » par les comités d’association et les sous-comités techniques.

  • 10  Les plans d’action de l’Ukraine et de la Moldova ont aussi été présentés.

36Le 9 décembre 2004, le Conseil a accepté les plans d’action PEV de cinq pays méditerranéens : Israël, Jordanie, Maroc, Tunisie et Autorité Palestinienne10. Les rapports pays permettant l’établissement des plans d’action de l’Égypte et du Liban ont été présentés en mars 2005.

37Construits en cohérence avec les politiques nationales mises en œuvre chez les voisins, les plans d’action contiennent un engagement en faveur de valeurs communes (la nouvelle conditionnalité) ainsi que des actions prioritaires dans plusieurs domaines clés (voir contenu des plans d’action proposés par le Maroc et la Tunisie).

38On peut relever, parmi les éléments stratégiques nouveaux ou innovants par rapport aux accords d’association euro-méditerranéens :

  • les questions de politique étrangère et de sécurité ;

  • la libéralisation du secteur des services, proposée dans le cadre du renforcement des relations commerciales préférentielles et la possible participation au marché intérieur ;

  • la justice et les affaires intérieures – éléments centraux de la PEV avec une dimension régionale appuyée en Méditerranée ;

  • une mise en convergence progressive des politiques et de l’environnement juridique et réglementaire pour l’énergie et les transports, ainsi que le renforcement des réseaux et des interconnexions ;

  • une coopération régionale et sous-régionale appuyée pour les PPM dans laquelle :

  • 1) l’harmonisation de l’environnement réglementaire et législatif devient une priorité stratégique ;

  • 2) la coopération transfrontalière entre deux pays voisins sera encouragée ;

  • 3) une aide à l’interconnexion des infrastructures sera apportée pour les nouveaux réseaux gaziers, les réseaux électriques ainsi que pour l’élaboration d’un avant-projet de réseau de transport intermodal sous-régional pour la région du Maghreb et du Proche-Orient, comportant notamment l’interconnexion des infrastructures routières et ferroviaires et le transport maritime. La Commission s’engage à « promouvoir la dimension régionale du partenariat en y consacrant un appui financier significatif ».

39Sur un plan global, la PEV propose des mesures d’accompagnement aux pays qui décideront de s’engager dans une harmonisation réglementaire et législative avec l’Union :

  • la création d’un instrument européen de voisinage unique en 2007 (voir infra) ;

  • une augmentation des fonds dédiés à la PEV ;

  • l’ouverture progressive de programmes communautaires promouvant les liens culturels, éducatifs, environnementaux, techniques et scientifiques ;

  • un appui, par le biais d’une assistance technique et d’actions de jumelage, aux partenaires qui souhaitent se conformer aux normes de l’UE.

« L’instrument européen de voisinage »

40La Commission proposera la création, en 2007, d’un instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), qui sera un nouvel instrument financier destiné à couvrir des domaines de coopération spécifiques en dehors de ceux déjà couverts par les instruments existants ou appelés à leur succéder, et en particulier la coopération transfrontalière.

41Destiné à la Méditerranée (y compris la Libye), ce nouvel instrument de voisinage va d’abord simplifier le cadre d’action communautaire. L’aide et la coopération engagées avec les pays des rives Sud et Est de la Méditerranée mobilisent en effet onze règlements distincts aujourd’hui, dont ni les programmations ni les règles ne sont similaires.

42Par ailleurs, l’instrument de voisinage comporte un volet, sur lequel le Processus de Barcelone a jusque-là buté, relatif à la coopération transfrontalière. L’IEVP pourra ainsi financer des actions associant des régions limitrophes des États membres et des pays voisins de l’Union. La mise en œuvre se fera sur le modèle d’action des Fonds structurels actuels et le FEDER cofinancera les actions concernant les États membres.

43Enfin, au-delà de la dimension bilatérale (Nord/Sud) portée par la PEV, l’IEVP devra aussi encourager la coopération entre les pays partenaires de Méditerranée. Pour cela, l’expérience, dont celle du Partenariat euro-méditerranéen entre 1995 à 2004, montre que les programmes régionaux sont déterminants. Mais l’enjeu de l’IEVP sera alors, dans le cadre de son règlement, de proposer des modalités qui seront une réelle incitation à l’intégration régionale et sous-régionale.

  • 11  Voir CCE, COM(2004) 626 final.

44
2007 : les nouveaux instruments de la réforme de la politique extérieure de l’Union
11La PEV est une nouvelle étape franchie dans la « communautarisation » des relations extérieures. Elle s’inscrit dans une réforme profonde des instruments de la politique extérieure de l’Union européenne qui devrait entrer en application au 1er janvier 2007. La PEV traduit une approche par grands cercles, à géométrie et objectifs différents.Pour en améliorer la cohérence et la visibilité, trois instruments soutiens de trois grandes politiques permettront de répondre aux différentes situations des pays aux frontières de l’Union :L’instrument d’aide de pré-adhésion (IAP) ouvert à la Turquie, la Croatie et aux pays des Balkans occidentaux. L’IAP remplacera tous les instruments existants (PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS, etc.) et couvrira les champs suivants : renforcement des institutions, coopération régionale et transfrontalière, développement régional, développement rural et valorisation des ressources humaines.L’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) ouvert aux pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée (pays MEDA actuels plus la Libye), aux nouveaux États indépendants occidentaux, aux pays du Caucase Sud et à la Russie. L’IEVP remplacera lui aussi tout les instruments existants aujourd’hui (dont MEDA, TACIS, IEDDH) et sera centré sur deux objectifs : 1) favoriser l’intégration économique progressive et la coopération politique renforcée entre l’UE et les pays partenaires ; 2) « relever les défis résultant de la proximité géographique de l’Union et de ses voisins ».L’instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique sera, lui, ouvert à tous les pays qui ne relèvent pas des deux instruments précédents. Il s’agit là du cercle le plus « éloigné » de l’UE, celui dans lequel les relations extérieures de l’Union se traduisent principalement par une politique d’aide au développement.Ces trois instruments sont complétés par trois autres instruments destinés à faire face aux situations de crise :- l’instrument de stabilité, qui complètera les trois instruments principaux, en cas de crise dans un pays ou de problèmes transfrontaliers ;- l’instrument d’aide humanitaire, outil existant depuis de nombreuses années ;
- l’instrument d’assistance macro-financière, outil existant depuis 1990, centré sur la stabilisation économique et la mise en œuvre de réformes structurelles.

45Au total, dès 2007, tous les partenaires associés à la PEV pourront bénéficier d’un appui dans le cadre de l’IEVP. Dans l’intervalle, c’est-à-dire pour la période 2004-2006, les programmes de voisinage apporteront une valeur ajoutée à la coopération transfrontalière, transnationale et régionale. Ils seront financés par les instruments existants (MEDA doit consacrer 45 millions d’euros à la PEV pendant la période transitoire).

46Pour les PPMs, tout devrait se jouer lors de la publication des nouvelles perspectives financières 2007-2013 :

  • la répartition des sommes selon les zones géographiques donnera une information claire sur les engagements de l’Union vis-à-vis des pays méditerranéens ;

  • les modalités de l’octroi de ces sommes seront, elles aussi, déterminantes relativement à ce que les PPMs considéraient comme la « lourdeur » de MEDA : objectifs, éléments d’évaluation des progrès et des réalisations, conditionnalités supplémentaires…

Barcelone et « voisinage » : quels enjeux pour la Méditerranée ?

47Dans le prolongement du Processus de Barcelone, le cadre du voisinage est porteur de réelles perspectives :

  • sur le plan politique, la perspective qu’il offre (« tout sauf les institutions ») permet de développer des relations bilatérales complètes ;

  • sur le plan financier, le nouvel instrument de voisinage devrait aboutir à une augmentation de l’enveloppe financière pour certains pays méditerranéens ;

  • sur le plan économique, la participation progressive et « à la carte » au marché intérieur de l’Union devrait accentuer la perspective d’un ancrage européen.

48Mais, face à ces avancées, les risques pour les PPM et pour la spécificité « historique » des relations entre les rives nord et sud de la Méditerranée ne sont pas moins réels. Ceci est vrai notamment en termes purement économiques :

  • la crédibilité de l’arrimage économique au marché intérieur est fortement limitée par le fait que les engagements pris par chaque pays voisin dans son plan d’action ne sont pas obligatoires : l’agenda des actions et des réformes n’est pas aussi strict que dans le cadre de l’adhésion à l’Union et ne bénéficiera donc pas de la même crédibilité internationale (en termes de flux de capitaux notamment) ;

    • 12  Dans le cadre des négociations multilatérales à l’OMC d’abord, à cause de la multiplication des ac (...)

    la participation, même partielle, au marché intérieur de l’Union est un défi risqué pour les PPM car ils seront confrontés, notamment ceux qui progressent le plus vite, à des contraintes de productivité particulièrement lourdes (standards de production par exemple). En contrepartie, au-delà de l’accès à un marché riche et de taille importante, les PPM qui le voudront auront la possibilité de bénéficier de l’arsenal protectionniste européen, construit autour du respect de normes et de standards complexes. Face au danger d’une érosion trop rapide des préférences tarifaires européennes dont bénéficient les pays de Méditerranée12, les tarifs douaniers ne constituant plus une protection pour les productions locales, la qualité et les normes apparaissent comme les meilleures armes à même de protéger les productions nationales de la concurrence. Encore faudra-t-il, pour les PPM, supporter la concurrence de productions européennes devenues plus « hétérogènes » aujourd’hui qu’en 1995.

49La PEV accordant une place plus que proportionnelle aux relations bilatérales, le risque est grand d’assister, malgré les mesures prévues par l’IEVP pour favoriser l’intégration régionale, à un recul de la vision euro-méditerranéenne elle-même. La situation des trois pays du Maghreb concernés par la PEV est à cet égard révélatrice :

  • le Maroc est le pays qui propose le plan d’action le plus important des cinq plans nationaux adoptés fin 2004. L’essentiel des mesures et actions envisagées relève des questions économiques et commerciales (plus de la moitié des actions). Et l’attitude des autorités marocaines apparaît comme extrêmement motrice relativement aux autres PPM ;

  • la Tunisie, premier pays à signer l’accord d’association euro-méditerranéen (dès 1995), propose un plan d’action qui apparaît nettement moins « moteur » que celui du Maroc. Par ailleurs, les questions commerciales et économiques y représentent une part beaucoup moins importante dans l’ensemble des mesures proposées ;

    • 13  Mohammed Hannache, directeur général Europe du ministère des Affaires étrangères algérien, a préci (...)
    • 14  Il est vrai aussi que la question de la circulation des personnes pèse lourdement sur la mise en œ (...)

    l’Algérie, enfin, apparaît très en recul concernant la PEV, allant jusqu’à déclarer officiellement que la PEV ne constituait « pas une priorité pour l’Algérie »13. Même si la situation semble évoluer depuis la seconde moitié de l’année 2005, il reste que le retard pris par l’Algérie ne jouera pas dans le sens d’un équilibre sous-régional (Maghreb) en Méditerranée14.

50Dans ce modèle d’harmonisation partielle qu’est la PEV, la crédibilité et la visibilité des engagements des PPM et de l’Union ont encore plus de poids que dans le processus de Barcelone. En l’absence de toute perspective d’adhésion, quatre semblent décisifs pour matérialiser l’engagement partenarial et préserver la relation multilatérale telle qu’initiée à Barcelone.

51Le suivi du dialogue économique entre l’Union et les PPM devra être beaucoup plus structuré que dans le cadre de Barcelone. Le suivi du timing et des réformes mises en œuvre par les « voisins » devra être conçu dans le cadre d’une procédure « identifiable » y compris hors de l’Union, sur le modèle, par exemple, des processus de screening adoptés en phase de pré-adhésion. Le fait que les voisins, sur les thèmes sur lesquels ils décident de faire porter leurs efforts, soient soumis aux mêmes procédures que les pays en phase d’adhésion peut être un gage visible de leur ancrage externe, même partiel.

52La dimension régionale et sous-régionale en Méditerranée, doit bénéficier d’un soutien financier encore accru relativement aux engagements de Barcelone. Depuis près de dix ans, le partenariat euro-méditerranéen a montré que la faible intégration Sud-Sud était un frein évident aux objectifs de Barcelone mais que c’était par cette dimension régionale et sous-régionale que le partenariat stratégique entre Europe et Méditerranée prenait corps, y compris pour les populations.

53Les infrastructures méditerranéennes et l’interconnexion des infrastructures euro-méditerranéennes devront – comme le propose la PEV – bénéficier d’un soutien renforcé. Ce soutien passera nécessairement par une action concertée de l’instrument qui remplacera MEDA (aide) et de la BEI (prêts). Si, en décembre 2006, l’Union décide de créer une Banque d’investissement et de développement méditerranéenne, des objectifs communs clairs en matière d’infrastructures devront être assignés aux engagements de l’instrument qui remplacera MEDA et aux prêts consentis par la filiale méditerranéenne de la BEI. De ce point de vue, la décision, fin 2006, de ne pas transformer la FEMIP renforcée en filiale méditerranéenne de la BEI serait un message fort de remise en cause de la relation partenariale privilégiée de l’Union avec ses voisins méditerranéens.

  • 15  La Commission a proposé la création d’un programme « Tempus Plus » pour les pays de la PEV. Son ob (...)

54L’ouverture des fonds communautaires aux projets euro-méditerranéens doit être accentuée, conformément aux tendances récentes du partenariat de Barcelone. Les deux thématiques présentées par la PEV semblent centrales dans le cadre du nouveau partenariat entre rives Sud et Nord de la Méditerranée : la coopération transfrontalière (avec la participation du FEDER) et l’éducation et la formation (proposition de création d’un programme « Tempus-Plus »15 adapté à la réalité méditerranéenne).

Haut de page

Bibliographie

COMMISSION DES COMMUMAUTÉS EUROPÉENNES – Wider Europe – « Neighbourhood : A new Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours », COM(2003) 104 final, mars.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2003, « Communication de la Commission au Conseil – Organiser le soutien au développement du secteur privé en Méditerranée », SEC(2003), septembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2003, « The Euro-Mediterranean Policiy Dialogue in a Wider Europe Perspective », Discussion Paper presented during the 2nd Euro-Mediterranean Regional Economic Dialogue, Rome, 20 octobre 2003.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen relative aux instruments consacrés ˆ l’aide extérieure dans le cadre des futures perspectives financières 2007-2013 », COM(2004) 626 final, septembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Communication de la Commission – Politique Européenne de Voisinage – Document d’Orientation », COM(2004) 373 final, mai.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Communication from the Commission to the Council on the Commission Proposals for action Plans under the European Neighbourhood Policy », COM(2004) 795 final, décembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Politique européenne de Voisinage

– Rapport sur l’Autorité Palestinienne », SEC(2004) 565, Document de travail, mai.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Politique européenne de Voisinage – Rapport sur le Maroc », SEC(2004) 569, Document de travail, mai.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Politique européenne de Voisinage – Rapport sur la Tunisie », SEC(2004) 570, Document de travail, mai.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Politique européenne de Voisinage – Rapport sur Israël », SEC(2004) XXX, Document de travail, mai.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Politique européenne de Voisi-nage – Rapport sur la Jordanie », SEC(2004) XXX, Document de travail, mai.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Proposed Action Plan EU-Israel », décembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Proposed Action Plan EU-Jordan », décembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Proposed Action Plan EU-Morocco », décembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Proposed Action Plan EU-Tunisia », décembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Proposed Action Plan EU- Palestinian Authority », décembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2004, « Proposition de règlement du Parlement Européen et du Conseil portant dispositions générales concernant la création d’un instrument européen de voisinage et de partenariat », COM(2004) 628 final, septembre.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2005, « Communication de la Commission au Conseil Politique européenne de voisinage. Recommandations pour l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie, et pour l’Égypte et le Liban », COM(2005) 72 final, mars.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2005, « Politique européenne de Voisinage – Rapport sur l’Égypte », SEC(2005) 287, Document de travail, mars.

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 2005, « Politique européenne de Voisinage – Rapport sur le Liban », SEC(2005) 289, Document de travail, mars.

INSTITUT DE LA MÉDITERRANÉE, 2000, « MEDA 1995 – 2000. État des lieux du Processus de Barcelone. Cinquième anniversaire», juin.

LANNON E., 2004, « Le Traité constitutionnel et l’avenir de la politique méditerranéenne élargie : PESC, PESD, Politique européenne de voisinage et “Grand Moyen-Orient” », EuroMesco Paper n° 32, juin.

MEYRE-RESENDE M., 2004, « The Impact of Eastern Enlargement on the Barcelona Process », EuroMesco Paper n° 38, novembre.

MINEFI-DGTPE, 2005, « La Politique européenne de voisinage », Fiches de synthèse Euromed, avril.

RAPPORT DINFORMATION n° 121 fait au nom de la délégation du Sénat pour l’Union européenne, « L’état d’avancement du partenariat euro-méditerranéen », par M. Louis Le Pensec, sénateur, annexe au procès-verbal de la séance du 6 décembre 2001.

UNION DU MAGHREB ARABE, secrétariat général, 2004, « La nouvelle politique européenne de voisinage vue du Maghreb », communication de M. Habib Boularès, Institut des Relations Internationales, Tunis, septembre.

Haut de page

Notes

1  La première libéralisation agricole est intervenue en 2004, entre l’Union européenne et les Territoires sous Autorité palestinienne.

2  En parallèle, de mars 2003 à 2004, différentes communications de la Commission ont permis de préciser les grandes lignes de cette PEV, voir les éléments de bibliographie.

3  La Turquie est l’un des pays partenaires au titre de Barcelone, mais ne relève plus seulement de la PEV puisqu’elle est désormais inscrite dans le processus de pré-adhésion. La Libye pourra participer à la PEV dès lors qu’elle aura accepté l’acquis de Barcelone

4  Bien que les relations entre l’Union et la Russie soient considérées comme spécifiques, la Russie devrait bénéficier, elle aussi, du futur instrument européen de voisinage (voir infra).

5  Source : COM(2004) 373 final.

6  COM(2004) 373 final. Ce qui signifie aussi que les comités d’association doivent créer de nouvelles sous-commissions pour s’ouvrir aux questions posées par la PEV.

7  Le droit des minorités fait là son entrée dans les relations UE/PPM puisque cette question avait été écartée de la Déclaration finale de Barcelone, voir E. LANNON, 2004.

8  Pour plus de détails, cf. www.euromarket.org.

9  Source : Commission européenne, Direction marché intérieur, « Améliorer la compétitivité – la stratégie de Lisbonne au bout de quatre ans. Que faire de plus dans le domaine du Marché intérieur ? », 10/2004.

10  Les plans d’action de l’Ukraine et de la Moldova ont aussi été présentés.

11  Voir CCE, COM(2004) 626 final.

12  Dans le cadre des négociations multilatérales à l’OMC d’abord, à cause de la multiplication des accords de libre échange signés par l’UE ensuite.

13  Mohammed Hannache, directeur général Europe du ministère des Affaires étrangères algérien, a précisé en mai 2005 que la PEV ne constituait « pas une priorité pour l’Algérie ». Source : Le Quotidien d’Oran, édition du 4 mai 2005.

14  Il est vrai aussi que la question de la circulation des personnes pèse lourdement sur la mise en œuvre de l’accord d’association UE/Algérie – les négociations bilatérales engagées sur la PEV n’ont pas modifié les termes de ce dialogue.

15  La Commission a proposé la création d’un programme « Tempus Plus » pour les pays de la PEV. Son objectif est de répondre de façon ciblée aux besoins des pays visés par la PEV en matière d’éducation et de formation et de jouer un rôle essentiel dans la réforme et la modernisation des systèmes d’enseignement. Voir « La nouvelle génération de programmes communautaires d’éducation et de formation post 2006 », COM(2004) 156 du 9 mars 2004.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Lionel Urdy, « L’Europe et la Méditerranée dix ans après Barcelone : voisins dorénavant ? », L’Année du Maghreb, I | 2006, 57-70.

Référence électronique

Lionel Urdy, « L’Europe et la Méditerranée dix ans après Barcelone : voisins dorénavant ? », L’Année du Maghreb [En ligne], I | 2004, mis en ligne le 08 juillet 2010, consulté le 01 mai 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/278 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.278

Haut de page

Auteur

Lionel Urdy

Chercheur associé au cefi et directeur général de l’École de la deuxième chance de Marseille.

Haut de page