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Dossier de recherche : L'espace euro-maghrébin : des hommes au péril des politiques

Contrôle et instrumentalisation de la société civile maghrébine dans la coopération euro-méditerranéenne : le cas du Maroc et de la Tunisie1

Thomas Lacroix
p. 100-115

Texte intégral

  • 1  Je tiens à remercier Éric Gobe pour son aide précieuse sur la situation tunisienne.
  • 2  Le dialogue 5 + 5 est le nom donné à un cadre de concertation entre 5 États de la rive sud (Maroc, (...)

1Depuis le début des années 2000 le Partenariat euro-méditérranéen (PEM) est entré dans une période de refondation. Le dialogue à 27 s’est ouvert à une pluralité de sous-partenariats à géométries variables. La relance du dialogue 5 + 52a ainsi permis d’intégrer les deux États du Maghreb exclus du processus de Barcelone, la Mauritanie et surtout la Libye qui a opté pour la normalisation de ses relations extérieures. Ce forum, qui a connu un état de latence tout au long des années 1990, a trouvé un second souffle depuis la rencontre de Lisbonne en 2001. Pour les États du Maghreb, il constitue une alternative par rapport à l’Union du Maghreb arabe qui ne parvient pas à sortir de l’enlisement des conflits internes. Par ailleurs, un club restreint de signataires des accords d’association (Maroc, Tunisie, Jordanie, Égypte) s’est constitué à l’occasion de la déclaration d’Agadir le 8 mai 2001 en vue d’instaurer une zone de libre-échange. La Tunisie et le Maroc font figure de bons élèves au sein de ce groupe maghrébin. La Tunisie est la première à avoir ratifié les accords d’association avec l’UE et connaît les meilleurs taux de décaissements des crédits de la région. Le Maroc a manifesté son désir d’approfondir son ancrage européen en incorporant l’union douanière du continent. La tendance est donc à la fragmentation du débat. Paradoxalement le processus de Barcelone se révèle avant tout être un cadre nouveau des relations bilatérales. La coopération euro-méditerranéenne ne se réduit pas à celle du multilatéralisme égalitaire.

2La Déclaration de Barcelone identifie trois axes de coopération : un volet politique et de sécurité, un volet économique et financier et un volet social et humain. Le développement de la société civile est l’une des têtes de chapitre du troisième axe de la déclaration de Barcelone. Diverses lectures de ce volet ont été faites. On peut considérer ce troisième volet comme une excuse, un habillage commode pour effacer la forte connotation sécuritaire du partenariat. Il peut être également interprété comme un complément de la construction d’un marché méditerranéen et un amortissement de ses conséquences sociales. Le soutien à la société civile est le pendant du désengagement progressif de l’État du secteur social. Il alimente une déconnexion entre la société et l’État au profit d’une libération des forces sociales. Enfin, on peut le considérer comme l’expression d’une sorte de messianisme à l’européenne, destiné à propager les valeurs de la démocratie et des droits de l’Homme. La construction européenne a toujours été conçue comme un processus à deux dimensions, au sein duquel l’économique est la voie d’accès vers la démocratie et la paix. En ce sens, le partenariat euro-méditerranéen serait une façon de construire l’Autre, de traiter le partenaire comme une prolongation de soi. L’Europe rêve d’une rive sud de la Méditerranée apprivoisée, civilisée, propice au développement de relations commerciales et humaines. Mais en réalité, celles-ci sont très étroitement limitées.

3Les budgets MEDA consacrés aux aspects sociaux ne constituent qu’une part marginale de l’ensemble. Celui-ci est avant tout un cadre de coopération économique et sécuritaire. L’orientation bilatérale du dialogue euro-méditerranéen, qui renforce la place des États, diminue de fait celle de la société civile. La priorité donnée à la stabilité politique de la région marginalise encore davantage le volet social. Le pluralisme politique et la protection des droits de l’Homme ont rétrogradé dans l’échelle des préoccupations des autorités. Nous allons ici poser la question de la place qui reste aux associations et à la société civile au sein du partenariat euro-méditerranéen.

4Le messianisme du partenariat soulève un paradoxe évident. Pour l’Union européenne il s’agit de faire valoir ses ambitions en la matière afin de donner le change à qui l’accuse de traiter avec des régimes autoritaires. Pour les pays du Sud, il s’agit de recevoir l’aide et neutraliser ses conséquences subversives pour les régimes en place. C’est pourquoi nous allons nous intéresser ici au triptyque UE/associations/États du Sud. En prenant appui sur les exemples marocains et tunisiens, il s’agit d’observer comment se construit ce faux-semblant de la politique européenne en matière de démocratie et de droits de l’Homme. Nous évoquerons la façon dont se structurent les relations entre une Union européenne obsédée par la question migratoire, des gouvernants d’outre-Méditerranée soucieux de préserver leur crédit auprès des bailleurs étrangers et des acteurs associatifs qui manœuvrent à la recherche de stratégies de placement. Nous chercherons d’abord à saisir la réalité de l’investissement européen en la matière, puis nous analyserons les différentes formes de blocage et d’instrumentalisation de l’aide opposées par le Maroc et la Tunisie. Enfin, nous évoquerons l’attitude des ONG qui tentent de capter les ressources du partenariat.

La teneur du dispositif du soutien à la société civile : les motifs d’une relégation

5Il existe deux types de contraintes qui s’exercent sur la mise en œuvre du troisième volet de la déclaration de Barcelone. En premier lieu, ces orientations contreviennent aux priorités politiques de l’Union, en second lieu une réelle mise en œuvre coûterait cher. En conséquence, les dispositifs de soutien aux droits de l’Homme et à la société civile restent des dispositifs centralisés, opaques, et dépourvus de capacité de suivi des opérations engagées.

Les orientations politiques européennes : démocratisation et « péril islamiste »

  • 3  Béatrice HIBOU, Luis MARTINEZ, « Le partenariat euro-maghrébin : un mariage blanc ? », Les études (...)

6La stabilité politique de la Méditerranée est devenue une priorité après le 11 septembre. Cet impératif a pris corps en tant que lutte contre la menace islamiste et contre la migration clandestine. La stratégie européenne de sécurité (2003) et la politique européenne de voisinage (2004), formalisent cette stratégie. Dans ces conditions, l’Union privilégie le partenariat avec les régimes en place et un relâchement des contraintes en faveur de la démocratisation afin d’éviter la montée de l’Islam politique3. Les formations islamistes maghrébines ont démontré dès les années 1980 leur capacité à investir la scène politique légale. Aujourd’hui, leur représentation parlementaire reste largement inférieure à leur poids au sein de la société. Les États ont réagi en réduisant l’accès du champ politique aux formations islamistes, que ce soit en les interdisant purement et simplement comme en Tunisie et pour partie en Algérie, ou en limitant la capacité d’action des leaders, comme au Maroc ou en Algérie. C’est donc un investissement des structures étatiques par la voie légale, sur le modèle turc, que redoute l’Union européenne en cas d’ouverture du champ politique maghrébin. Mais au-delà du péril islamiste, toute évolution des structures politiques constituerait une menace pour la place des États européens, et notamment de la France, au Maghreb. La relation entre la France et le Maghreb se fonde sur l’imbrication des réseaux de pouvoir transméditerranéens. C’est pourquoi la coopération française au Maroc participe au maintien des élites dans la société marocaine. Le réseau des écoles et lycées français est avant tout un appareil de production des élites. Ces établissements accueillent près de 20 000 élèves dont une grande partie poursuivra en France des études universitaires. On dénombre près de 24 000 étudiants marocains en France.

  • 4  COM (2000) 497 final.
  • 5  COM (2001) 252 final.
  • 6  COM (2002) 159 final.
  • 7  COM (2003) 294 final.

7Aujourd’hui, les options européennes sont en opposition avec le plan américain du « Grand Moyen-Orient », beaucoup plus agressif et volontariste, qui englobe le Maghreb et le Proche-Orient. Pour la diplomatie américaine, le terrorisme international prend racine dans le mécontentement des populations maintenues sous la coupe de régimes autoritaires. La démocratisation de la région serait donc pour eux la clé de la lutte antiterroriste, mais un risque d’entrouvrir la porte à l’Islam politique pour certains Européens. Cette divergence de position s’est notamment exprimée lors de la réélection de Zine El Abiddine Ben Ali, saluée par les Européens, critiquée par les États-Unis. Le regain d’intérêt américain pour la région gêne l’attitude européenne en soulignant le laisser-faire face aux comportements autoritaires. Le rapport du PNUD sur le développement humain dans le monde arabe (2002) souligne le faible degré d’ouverture démocratique des États de la région. L’Union a pourtant multiplié les déclarations sur la question des droits de l’Homme : communication de la Commission sur la relance du processus de Barcelone (6 septembre 2000)4 ; communication sur le rôle de l’Union dans la promotion des droits de l’Homme et de la démocratisation dans les pays tiers (8 mai 2001)5 ; conclusions de la 5e conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères de Valence (avril 2002)6; communication sur la nouvelle impulsion à donner aux actions menées par l’Union européenne (UE) dans le domaine des droits de l’Homme et de la démocratisation en collaboration avec les partenaires méditerranéens (21 mai 2003)7. Ces documents multiplient les recommandations, définissent des axes d’interventions et des priorités.

8Pour se défendre contre les accusations de connivence avec des régimes autoritaires, l’Union européenne a renforcé la référence aux droits de l’Homme qui existait dans les premières conventions et a introduit dans la nouvelle politique de voisinage le principe de conditionnalité politique de l’aide financière. Il s’agit de la clause dite des « éléments essentiels ». Par ailleurs, l’Union a proposé de créer des sous-comités sur les droits de l’Homme dans le cadre des accords d’association avec la Jordanie, la Tunisie et le Maroc. Or, sur le terrain, ces principes sont jusqu’ici restés inappliqués. La multiplication des discours est purement incantatoire et la société civile demeure à l’écart de ce dossier. Dans ces conditions, le soutien à la démocratisation ne peut être qu’une politique de faux-semblants. Pour les États du Sud, il s’agit de jouer le jeu de l’apparat démocratique pour garantir la reproduction des structures politiques.

9En pratique, des dispositifs de soutien à la société civile et aux droits de l’Homme existent. Les lignes sont créditées, des projets mis en œuvre. L’UE est en mesure de présenter un bilan de ses activités dans ce domaine. Comment dans ces conditions, parler de faux-semblant ? Pour le comprendre, il nous faut revenir sur les dispositifs que propose l’Union dans ce domaine.

La société civile du Sud, l’Arlésienne de la coopération euro-méditerranéenne

  • 8  L’Union définit la société civile comme l’ensemble des organisations qui structurent la société, à (...)

10Les droits de l’Homme, la démocratie et une société civile8prospère et indépendante sont des objectifs fondamentaux édictés par la Déclaration de Barcelone, puis repris dans chaque document de stratégie, chaque communication, chaque programmation relatifs à la zone méditerranéenne. Pourtant, l’application de ces principes sur le terrain est plutôt difficile à percevoir. L’Union dispose de deux outils d’intervention directe : le programme MEDA et les lignes thématiques de la DG DEV. Le programme MEDA constitue le volet d’accompagnement financier de la mise en œuvre des accords d’association entre l’Union et les pays tiers. Ces accords se substituent aux anciens protocoles de coopération. Ils formalisent dans un cadre bilatéral les engagements de la conférence de Barcelone. Ces accords sont donc de portée générale et comportent à la fois une dimension politique, économique et sociale. Ils donnent un cadre formel au dialogue politique transméditerranéen, soutiennent l’établissement d’une zone de libre échange et jettent les bases d’une coopération sociale et culturelle. Le détail des dotations MEDA pour chaque État partenaire est fixé de façon pluriannuelle par un Programme Indicatif National (PIN). Mais le programme MEDA comporte également un volet multilatéral, dont les objectifs sont fixés par le Programme Indicatif Régional (PIR). Au total, le programme MEDA était doté de 3, 435 milliards d’euros dans sa première version (1995-1999), et de plus 5 milliards pour MEDA II (2000-2006).

11Les ONG du Maghreb peuvent bénéficier des subventions européennes sur la base des lignes thématiques de la DG DEV et notamment des programmes « cofinancement ONG » (les lignes B7-6000, aujourd’hui rebaptisées lignes 21-02-03), la coopération décentralisée (ligne 21-02-13, ex B7-6002) et l’initiative européenne pour les droits de l’Homme (IEDDH). L’IEDDH fut lancée en 1994. Elle est exclusivement dédiée au soutien de la démocratie et des droits de l’Homme dans les pays tiers. Ce programme est doté d’un budget annuel (lignes B7-7) de 100 millions d’euros au niveau mondial dont 36 millions pour la zone Méditerranéenne pour la période entre 1995 et 1999. Les ONG en sont les principales bénéficiaires.

  • 9  Les divers documents concernant les différents dispositifs d’aide présentent des données hétérogèn (...)
  • 10  Évaluation de la stratégie pays de la Commission européenne pour le Maroc, rapport final, juillet (...)

12Il est extrêmement difficile de dresser un bilan des bénéfices de la coopération pour la société civile locale9. Globalement, l’aide est marginale. Depuis 1995, l’Union aurait consacré 130 millions d’euros pour le soutien de la société civile dans les douze pays de la zone méditerranéenne, ce qui représente environ 1,5 % du total des crédits engagés (le ratio était de 0,4 % dans le cadre des protocoles de coopération avec le Maroc avant 1995). En ce qui concerne le Maroc, l’Union a soutenu une vingtaine d’actions sur la période, principalement dans le domaine de l’insertion des femmes. Onze projets sont en cours de réalisation. Le Maroc aurait reçu 4 millions d’euros dans le cadre du programme intégré d’appui aux associations marocaines de développement (1996/0334), 2 470 000 au tire de l’IEDDH et 3 250 000 dans le cadre du cofinancement ONG. À titre de comparaison, l’enveloppe totale de MEDA pour le Maroc était de 1,1 milliard d’euros entre 1995 et 2001. Comme le souligne le rapport d’évaluation de la mise en œuvre de MEDA au Maroc, « Sur le plan sectoriel, l’effort se porte particulièrement sur l’industrie, les finances, les transports, la santé et l’eau (prochainement sur l’administration publique), tandis que l’agriculture, l’éducation de base, la fiscalité et la société civile sont mal ou pas du tout couvertes10». Quant à la Tunisie, jusqu’en 2000, elle n’aurait reçu de soutien que dans le cadre des lignes thématiques (ONG et IEDDH), à hauteur de 7 millions d’euros (sur un total de 775 millions d’euros engagés sur la période 1995-2004). Douze projets sont en cours, tous programmes confondus. Les deux situations sont donc comparables.

13L’exclusion de la société civile maghrébine a des motifs politiques, nous l’avons vu. Mais elle a également des motifs techniques. Dans le cadre des programmes MEDA, les budgets sont versés aux autorités en charge. Au Maroc, 98 % des allocations sont soumis à un contrôle direct ou indirect de l’État. Les 2 % restant constituent des aides aux entreprises. Les États du Sud ont donc de fait un droit de regard sur les structures associées aux projets de MEDA. Le programme se construit sur une relation bilatérale qui non seulement exclut les associations, mais génère chez ces dernières une dépendance à l’égard des institutions nationales.

14Quant aux lignes thématiques, elles constituent paradoxalement un paravent entre l’Union et les ONG du Sud. Ces dernières doivent obligatoirement passer par une ONG européenne pour présenter un dossier. Ces modalités de financement présentent toutes la particularité d’avoir un fonctionnement centralisé à Bruxelles. Les appels d’offre sont formulés par Bruxelles et diffusés parmi l’ensemble des partenaires européens. Les ONG du Sud ne bénéficient donc de financement que sous la tutelle des ONG du Nord. La centralisation de la gestion des dossiers est liée à une centralisation institutionnelle de l’Union. La faiblesse organisationnelle des délégations sur la rive Sud ne permet pas une gestion déconcentrée des dossiers. Cette faiblesse a pour conséquence l’absence de réseaux et d’interconnaissance entre les fonctionnaires et les acteurs associatifs du sud. L’Union européenne reste un bailleur méconnu, inaccessible pour l’immense majorité des associations, à l’exception d’une élite insérée dans les réseaux associatifs transméditerranéens ou proches des pouvoirs publics avertis. De surcroît, les fonctionnaires européens préfèrent l’intermédiation avec des ONG du Nord plutôt que de traiter avec des partenaires qu’ils ne connaissent pas.

15L’autre travers généré par l’absence de relais locaux concerne les lacunes dans le suivi des projets. Cette critique est récurrente et concerne l’ensemble du fonctionnement de MEDA. La faiblesse des décaissements constatée à l’issue de MEDA I (20 % seulement des fonds ont été consommés au Maroc et 40 % en Tunisie) a conduit les instances européennes à accélérer la cadence des paiements au détriment du contrôle d’utilisation de l’argent. Les volets les plus importants du programme MEDA, le soutien de la transition économique des pays du Sud ont généré différentes malversations. En Tunisie comme au Maroc, les fonds ont été absorbés sans pour autant que l’économie ne s’autonomise réellement de la tutelle des cadres de l’État.

16Ces difficultés ont conduit les instances européennes à tenter une déconcentration de leurs activités en renforçant les délégations européennes dans les pays tiers. La délégation européenne au Maroc a servi de pilote en la matière. Ainsi, le personnel de la délégation à Rabat compte aujourd’hui 70 personnes. Trois travaillent plus spécifiquement sur le dossier ONG. En outre, les délégations voient leur place renforcée dans les processus de sélection des projets puisqu’elles peuvent formuler un avis (à simple valeur consultative) sur les candidatures. Sur le plan des modalités de financement, Bruxelles a ouvert une ligne budgétaire destinée à soutenir des microprojets dans chaque pays. La délégation devrait recevoir à ce titre un million d’euros répartis sur des projets à hauteur de 15 000 à 100 000 euros chacun. Une à deux actions par an devraient ainsi être financées dans les secteurs de la coopération au développement, l’éducation ou les médias. Il s’agit de la première voie directe entre ONG du Sud et l’UE. Cette expérimentation a cependant valeur d’exception dans un domaine où la présence de l’État reste la règle. L’autre réforme majeure en cours concerne l’Initiative Européenne des droits de l’Homme. La mise en œuvre du programme IEDDH (ex MEDA Démocratie) a été vivement critiqué : absence de vision stratégique, nullité de l’impact à long terme des projets retenus, problèmes de gestion, etc. Une réforme a été entamée à partir de 2000. À côté des procédures d’appel d’offre gérées directement par Bruxelles, les délégations devraient se voir allouer une enveloppe pour soutenir des microprojets d’associations locales (moins de 50 000 euros par projet et par an). En outre, la Commission resserre son action sur certains thèmes et États prioritaires. L’Algérie et la Tunisie ont été choisies pour le Maghreb. En ce qui concerne les thématiques retenues, elles sont de portée très générale : renforcement de la démocratisation, de la bonne gouvernance et de l’État de droit, abolition de la peine de mort, lutte contre la torture et l’impunité et actions en faveur de l’établissement de tribunaux internationaux et pénaux, lutte contre le racisme, la xénophobie et la discrimination à l’égard des minorités et des populations autochtones. Deux conférences subrégionales ont été organisées à Amman et Casablanca (en 2002) à l’initiative de la Commission européenne dans le but de consulter les ONG sur l’IEDDH. On peut toutefois s’interroger sur l’intérêt de ces réformes du point de vue du Maghreb. Le poids des autorités nationales dans la mise en œuvre et le contrôle des actions reste très important, au point de supprimer les actions qu’elles considèrent comme gênantes. Par ailleurs, en ce qui concerne le Maroc, l’Union sera encore moins présente du fait de l’absence du pays parmi les cibles prioritaires de l’IEDDH.

Les stratégies de contrôle des États du Sud

  • 11  Béatrice HIBOU, Luis MARTINEZ, op. cit., 1998, p. 11.
  • 12  Moncef OUANNÈS, Le Phénomène associatif au Maghreb : histoire, processus d’évolution et perspectiv (...)
  • 13  Thomas LACROIX, Espace transnational et territoires : les réseaux marocains du développement, Univ (...)

17La marge de manœuvre des États comme le Maroc et la Tunisie sur le dossier de la société civile et des droits de l’Homme est très importante. Elle existe d’abord en aval des mesures puisque, nous l’avons vu, en raison de la faiblesse de ses moyens, l’administration européenne ne peut vraiment contrôler sur le terrain l’usage des fonds. Mais elle existe également en amont. La faiblesse des montants en jeu permet aux États du Sud de peser lourdement sur les négociations11. Les diplomaties marocaine et tunisienne savent exploiter les obsessions européennes, à savoir la menace islamiste et migratoire. Les pouvoirs publics tirent également parti du contrôle qu’ils exercent sur les associations. Un large pan du secteur associatif est placé sous la tutelle directe ou indirecte des autorités. On peut même s’interroger sur l’existence d’une société civile si l’on admet, comme le fait l’Union, que celle-ci est d’abord composée de structures non étatiques. En dépit de l’attitude répressive des pouvoirs publics, la société civile du Maghreb a constitué le refuge des opposants au fur et à mesure que les oppositions parlementaires devenaient un faire-valoir des régimes. Avec les efforts de mise au pas du pouvoir, elle s’est très tôt scindée entre opposants et partisans. En dehors du secteur officiel, une nébuleuse d’organisations est apparue en contournant les blocages administratifs ou policiers, et en fonctionnant sur la base du bénévolat, de l’informel, voire de la clandestinité. Le mode de fonctionnement actuel de la société civile maghrébine est encore imprégné de cet héritage. La culture du montage de projet et de la demande de subvention est encore peu présente. Cet écart entre la pratique et les attentes des bailleurs a été partiellement comblé par la boulimie de formation des années 1990. La figure du professionnel remplace peu à peu celle du militant. Après des années de blocages, la société civile maghrébine reste, hormis quelques exceptions, sous tutelle et faiblement organisée. La pénétration de la société civile est particulièrement importante en Tunisie. Il y aurait plus de 7 000 ONG tunisiennes, contre 200 en 1987, encouragées par le gouvernement lui-même12. Le champ associatif est plus complexe au Maroc13dans la mesure où, à côté de la dichotomie politique entre partisans et opposants, il faut ajouter la dichotomie urbain/rural. Le champ associatif en milieu rural s’est développé sur la base de pratiques collectivistes coutumières dans les communautés villageoises.

18Pour autant, les modes de contrôle de l’aide exercés par le Maroc et la Tunisie diffèrent fortement. Les deux États jouent sur leurs atouts propres : la Tunisie s’appuie sur le crédit dont elle jouit à l’extérieur, auprès de ses partenaires européens ; quant au Maroc, il exerce un contrôle diffus par le biais du maillage makhzenien de la société marocaine.

  • 14  Le Rassemblement constitutionnel démocratique est la formation politique du président Ben Ali.
  • 15  Éric GOBE, « Un référendum, pour quoi faire ? », chronique politique Tunisie 2002, Annuaire de l’A (...)
  • 16  Déclaration du 24 octobre 2003 de la Ligue tunisienne des droits de l’Homme, info express de la LT (...)
  • 17  Ach-Chourouk, « Un milliard de millimes de l’Occident dans les caisses de la LTDH », 04/10/2003.

19Le crédit dont jouit la Tunisie auprès des fonctionnaires européens lui permet de s’opposer aux décisions de Bruxelles. Cette capacité est illustrée par l’affaire des subventions de la Ligue Tunisienne des droits de l’Homme. La LTDH dénonce depuis plusieurs années les tentatives du pouvoir tunisien pour casser son action : intimidation (y compris physique) des responsables de l’association, entrisme de membres du RCD14, assignation judiciaire pour faire annuler les prises de positions de la direction15. En 2002, la ligue a vu bloqué l’octroi d’une subvention de l’Union européenne accordée au titre de l’IEDDH. Cette aide, d’un montant de 229 000 euros, était destinée à un renforcement institutionnel. Quand l’association a reçu la première tranche de l’aide en avril 2002, le gouvernement n’y trouva rien à redire. Ce n’est qu’en août, lors du versement de la deuxième tranche que l’association reçut une notification de la banque demandant que soient présentées les autorisations requises pour que l’argent soit effectivement débloqué. Le président de la LTDH fut convoqué par le directeur des Affaires politiques du ministère de l’Intérieur pour lui notifier que le gouvernement n’admettait pas ce financement16. La LTDH répondit sur un plan juridique : étant classée comme « association à caractère général », la Ligue ne relève pas des catégories nécessitant un agrément pour recevoir des subventions. L’argent resta bloqué sur le compte sans que l’association puisse l’utiliser. Cet événement s’est accompagné d’articles dans la presse accusant l’association d’être sous la coupe des puissances étrangères17. L’association, de son côté, a réagi en diffusant des communiqués relatant l’incident. Cet incident bloque une autre subvention de l’IEDDH, de 700 000 euros, dans le cadre d’un programme de garantie de l’indépendance de la justice. Elle était destinée à la création de guichets d’orientation juridique dans les sections de la Ligue, mais aussi au maintien de ces sections dans le pays.

20La Tunisie est le seul État à s’être opposé à une subvention engagée dans le cadre de l’IEDDH. Toutefois l’incident n’a pas suscité la réaction des autorités européennes. Celles-ci se sont contentées de fermer les yeux en se gardant d’intervenir. L’unique réaction publique de l’Union se trouve sur le site de la délégation à Tunis sous forme d’un commentaire lapidaire :

« La première phase du projet a été pratiquement conclue avec la première tranche du financement octroyée à la fin 2002. Une deuxième tranche (100 518 euros) est déposée à la Banque du bénéficiaire afin d’entamer la deuxième phase du projet. Néanmoins, le président de la LTDH a été averti que la normative sur réception de fonds étrangers déjà annoncée en août 2002 est d’application, donc que la Ligue doit demander formellement un visa du ministère de l’Intérieur pour pouvoir disposer de ce fonds. La LTDH ne reconnaît pas la base juridique de cette exigence et n’est pas prête à demander ce visa. En conséquence le projet est arrêté en attendant une solution pour le déblocage de l’argent18. »

  • 19  Béatrice HIBOU, « Les marges de manœuvre d’un “bon élève” économique : la Tunisie de Ben Ali », Le (...)

21Il faut mettre cet attentisme au rang du crédit dont bénéficie l’État tunisien auprès des institutions européennes. L’intervention de la Tunisie est même d’une certaine façon assez bien considérée : l’État tunisien assume ses choix et se montre déterminé19. À la limite, le rejet d’une subvention est perçu comme une marque d’affirmation et de maturité au sein du partenariat.

22Le Maroc affiche une volonté de libéralisation tout en maintenant l’étau du contrôle et de l’instrumentalisation. Jusqu’à la fin des années 1980, le champ associatif a été sclérosé par un blocage imposé par l’administration. La levée des obstacles dans les années 1990 a déclenché une explosion du nombre d’associations. Une nouvelle loi sur les associations a été votée en 2002. Le Maroc affiche le visage d’une société pluraliste et ouverte. La réforme constitutionnelle en 1996, l’alternance politique en 1997, la réforme du statut personnel des femmes, sont autant de messages d’ouverture. Aujourd’hui, le Maroc s’inspire de l’exemple sud africain pour tourner la page de l’ère Hassan II. L’Instance Équité et Réconciliation (IER) met en scène une catharsis des années de plomb en diffusant sur les chaînes télévisées des témoignages de personnes torturées par les forces de sécurité. Le régime se déclare donc responsable mais pas coupable puisque ces témoignages ne donneront pas suite à des mises en examen.

  • 20  Indéfectible ministre de l’Intérieur de Hassan II.
  • 21  Selon le rapport d’évaluation de MEDA I, les quatre centres pour les femmes financés par l’Union e (...)

23Cependant, par-delà ce rachat d’une virginité démocratique, le ministère de l’Intérieur entend conserver le contrôle de la société civile. Comme la Tunisie, le Maroc a démontré la capacité de bloquer les lignes « gênantes » de l’aide européenne. En 1996 les autorités ont obtenu l’annulation d’un programme de soutien à la société civile incluant les aides MEDA. Les autorités ont aussi le pouvoir légal d’interdire une subvention venant de l’étranger. Les associations ont une obligation de déclaration. Mais les autorités n’ont pas appliqué cette possibilité à l’instar de la Tunisie. Si l’État se montre capable de bloquer frontalement un programme, il est tout aussi capable d’instrumentaliser les structures associatives pour recevoir et neutraliser les subventions. Les créations téléguidées par l’administration publique sont une pratique ancienne. Le premier exemple est celui des associations dites régionales. Ces structures furent créées dans les années 1980 à l’initiative de Driss Basri20. Elles rassemblent les principales personnalités régionales (hauts fonctionnaires, chefs d’entreprises, universitaires…). Leur création avait plusieurs objectifs. Du point de vue politique, il s’agissait de contrôler les personnalités qui échappaient aux réseaux makhzeniens. Il s’agissait également de répondre aux pressions des bailleurs de fonds internationaux qui souhaitaient encourager l’émergence d’une société civile pour contourner les effets de corruption dans l’octroi direct de subventions aux États. Aujourd’hui, le champ associatif reste un instrument de captation de l’argent de la coopération. Les élites locales, notamment en milieu rural, voient dans la création d’association le moyen d’investir l’espace public. La construction de centres sociaux dédiés aux femmes est un exemple du genre. Ces projets font écho à la nouvelle politique du palais sur la place des femmes dans la société et sont largement soutenus par les bailleurs de fonds : l’UE21, la France, l’USAID, l’UNESCO et d’autres ténors de la coopération ont financé la mise en place de ce type de centre. Toutefois, ces centres sont, pour la plupart, sociologiquement inopérants. Ils servent d’ateliers de couture, accompagnés de quelques cours d’alphabétisation, rien qui ne permette aux usagères de sortir de leurs attributions traditionnelles. Éthiques et inoffensifs, les centres pour femmes sont politiquement rentables pour les leaders locaux qui les soutiennent. Les associations œuvrent ainsi dans un environnement de contraintes politiques locales qui leur laissent très peu de marge de manœuvre.

  • 22  Thomas LACROIX, 2003, op. cit., et 2003b, « Les réseaux marocains du développement », Hommes et Mi (...)

24L’exemple de l’association « Migrations et Développement22 » (M/D) l’illustre. Il s’agit d’une ONG franco-marocaine, animée par des migrants principalement issus de la région de l’Atlas qui ont choisi de convertir un savoir-faire de syndicaliste dans le développement. L’association a bénéficié d’une subvention dans le cadre de l’IEDDH pour soutenir le tissu associatif dans le Sud du Maroc. Elle s’est engagée, sur la base de projets de développement pour les villages de la région (électrification, construction de dispensaire de soin, etc.) à susciter la création de structures associatives dans les douars bénéficiaires. Les projets servent de support pour une formation des villageois sur le travail associatif. Une autre partie de la subvention est destinée à développer des activités économiques pour les femmes en situation précaire en milieu rural. Le choix de « Migrations et Développement » est à la rencontre d’un faisceau de plusieurs types d’intérêts. L’association est soutenue depuis le début des années 1990 par le ministère des Affaires étrangères qui utilise son travail comme vitrine des actions de codéveloppement au Maroc. Pour l’Union européenne, le projet s’insère également dans les objectifs de prévention des flux d’émigration. L’ONG travaille principalement dans la province de Taroudannt, une région où les actions de développement sont encadrées par une série d’institutions publiques ou parapubliques : l’ADS (agence de développement du Sud), la Fondation Mohamed V présidée par le roi, l’association régionale Iligh et d’autres ONG qui émanent d’Iligh. « Migrations et Développement » tient une place à part dans la mesure où l’association n’est pas directement une création des autorités. Toutefois, très vite, M/D fut rattrapé par les réseaux makhzeniens en recevant les soutiens de l’actuel maire de Casablanca, M. Sajid, qui est par ailleurs député de la province de Taroudannt et membre d’Iligh. Le choix des douars appuyés par l’association s’est dès lors fait sur la base de réseaux personnels et d’affinités politiques.

25Les associations sont donc imbriquées dans un système de contraintes locales qui orientent leur action. Les structures politiques des États agissent pour neutraliser l’action des ONG. À côté du contrôle de MEDA « par le haut » au niveau des États, il faut tenir compte d’un contrôle « par le bas » des élites locales. Cependant, les associations ne sont pas de simples acteurs passifs au sein du partenariat euro-méditerranéen. Certaines tirent de leur positionnement la possibilité de jouer un rôle d’intermédiation entre les deux rives de la Méditerranée.

La réponse des ONG : une structuration transnationale

26Si le champ associatif maghrébin reste largement déconnecté de la coopération méditerranéenne, les ONG du Nord tentent de se structurer comme force de lobbying en marge du processus de Barcelone. Un vaste réseau s’est constitué au sein d’un forum civil européen en parallèle des rencontres euro-méditerranéennes officielles. Outre une communalisation des expériences, ce réseau a pour objectif affiché la formulation de propositions auprès des bailleurs de fonds internationaux. La première rencontre a eu lieu à Stuttgart en 1999 à la veille de la réunion des ministres des Affaires étrangères euro-méditerranéens. Une réunion a de nouveau eu lieu à Marseille dans le cadre du forum civil euro-méditerranéen en novembre 2000. En 2002, lors du Forum de Valence, les participants ont formalisé leur implication en lançant la Plate-forme non gouvernementale Euromed. Elle comprend aujourd’hui 85 organisations issues des 27 pays du partenariat. Ses membres s’organisent en sous-groupes sur une base thématique et géographique. Un réseau s’est constitué sur le thème des droits de l’Homme. Il regroupe 70 organisations issues des pays du pourtour méditerranéen. Du côté tunisien, la LTDH mais aussi la FTCR (Fédération tunisienne pour citoyenneté des deux rives) et le Comité pour le Respect des Libertés et des droits de l’Homme en Tunisie y sont présents ; du côté marocain : l’OMDH, l’Association démocratique des femmes du Maroc et l’espace associatif.

  • 23  Pour une histoire du mouvement de la gauche marocaine en Europe, on pourra se reporter à Thomas LA (...)

27Mais ce qui retient l’attention ici est la constitution d’un réseau euro-marocain sur le thème migration et développement animé par des organisations de migrants et des exilés politiques. C’est à ce niveau, sur cet entre-deux institutionnel méditerranéen, que les acteurs issus de l’immigration et les réfugiés ont trouvé un rôle à jouer. Un réseau d’ONG a émergé à partir des principales associations de réfugiés en Europe23. La gauche marocaine s’est structurée de façon parallèle au Maroc et en Europe. En 1962, lors de sa période d’exil en France, Ben Barka avait fédéré les groupuscules de militants au sein de l’association des Marocains de France (AMF). Au cours des années 1970, un conflit entre gauchistes modérés et radicaux a éclaté au sujet de la question du Sahara occidental. Les radicaux vont créer en 1982 l’Association des travailleurs marocains de France (ATMF). D’autres associations naîtront dans les années 1970 et 1990 dans les principaux pays d’immigration marocaine : la KMAN aux Pays-Bas, l’ATIME et l’AIME en Espagne et quelques autres en Allemagne et en Belgique. Le militantisme des exilés est, à l’origine, exclusivement tourné vers le pays d’origine et le renversement de la monarchie. Au fil du temps, le blocage politique au Sud et les crises sociales au Nord (Mai 68, les grèves de foyers des années 1970, de l’automobile et des houillères dans les années 1980) ont conduit ces activistes à faire passer le versant marocain de leur action au second plan. En outre, le mouvement a été alimenté par une génération de militants issus de l’immigration, formés au syndicalisme au sein de l’usine, par la CFDT ou de la CGT.

28Le leader de « Migrations et Développement » est l’un de ceux-là. Le développement est pour ces acteurs une façon de « revenir » au Maroc. L’ouverture associative marocaine et l’intérêt des pouvoirs publics européens pour le codéveloppement ont rendu possible ce retour. Toute une série d’ONG ont émané des associations. La première fut créée en 1996 à Amsterdam par des membres de la KMAN. Il s’agit du Centre euro-méditerranéen migration et développement (EMCEMO). À Paris, des militants de l’ATMF ont formé « Immigration Démocratie Développement » (IDD) en 1999. Aujourd’hui, le réseau euro-méditerranéen migration et développement fédère des associations en France (IDD, « Migrations et Développement »), Belgique (Plate-forme migration et développement, Cadre), Pays-Bas (EMCEMO) et Espagne (CODENAV). Sa création date de 1999, lors du Forum civil de Stuttgart. Il a reçu un soutien actif de plusieurs ONG en Europe dont l’Institut Panos en France. Le réseau anime une discussion sur la façon de capitaliser les expériences et de produire de la visibilité auprès des bailleurs européens. De par les contacts que ces acteurs ont entretenus avec des associations au Maroc et leur travail de terrain, ces structures issues de l’immigration jouent un rôle important dans l’importation du modèle associatif européen au Sud de la Méditerranée. Ainsi, « Migrations et Développement » a travaillé dans plus de 200 villages de la province de Taroudannt. Au cours de leur passé militant, ces acteurs ont tissé des relations avec des syndicats et des plates-formes associatives. En même temps, les ONG de migrants font montre d’une bonne insertion dans le champ associatif marocain. Cette double insertion Nord-Sud est une ressource qui leur permet de valoriser leur place dans un espace associatif transnational.

  • 24  COM (2002) 703.

29Ce réseau a encore du mal à trouver sa place au sein d’un débat verrouillé par les aspects sécuritaires de la coopération. Cependant, ils reçoivent un écho favorable auprès des fonctionnaires européens. D’une part, depuis la disparition du forum des Migrants en 1999, Bruxelles cherche à retrouver les moyens de structurer ses réseaux au sein des associations de migrants. D’autre part, cette organisation de la société civile a d’autant plus d’intérêt que la Commission tente d’introduire une autre approche du contrôle des migrations par le codéveloppement. La communication du 11 juillet 2002 intitulée « Développement et Migration, l’intégration du problème des migrations dans les politiques communautaires menées à l’égard des pays en développement24» précise sa position sur le sujet.

  • 25  Éric GOBE et Vincent GEISSER, op. cit.

30Par ailleurs, le champ associatif transnational est en passe de devenir un enjeu de premier ordre pour les États du Sud. Les réactions de la Tunisie et du Maroc sont très différentes. Tunis joue la carte de l’isolement à l’égard des influences extérieures. Le contrôle des subventions aux associations venant d’opérateurs étrangers n’est qu’un volet du dispositif légal de fermeture. La presse venant de l’étranger est passée au crible. La loi interdit également d’évoquer la situation politique tunisienne sur des télévisions étrangères en période électorale. Elle vise en particulier la chaîne arabophone Hiwar, animée par des opposants tunisiens et émettant à partir de la France25. Rabat a choisi l’investissement et la récupération. La création d’un secrétariat d’État chargé des Marocains résidant à l’étranger a été l’occasion de définir une nouvelle politique en direction des Marocains résidant à l’étranger. Outre les objectifs classiques de maintien du lien socioculturel (l’intégration sans l’assimilation), le gouvernement marocain cherche à créer une instance de représentation des associations de migrants afin d’organiser un lobby migratoire. Il s’agit :

« [d’]organiser et encadrer la communauté marocaine en tant que potentiel apte à devenir une force de proposition et un lobby influent pour jouer un rôle déterminant dans le choix des options des stratégies tant nationales qu’internationales ».

31L’idée de lier ce lobby associatif avec les questions intérieures est une thématique nouvelle dans la gestion de la migration. Cette entreprise se heurte à la fragmentation des partis en place, mais aussi à l’incohérence d’une politique qui soutient l’investissement politique et social dans les pays d’accueil alors que les droits des migrants à l’égard du pays d’origine ne sont pas respectés. Ainsi, les Marocains de l’extérieur n’ont pas eu la possibilité de voter à partir des pays d’accueil lors des dernières législatives, en 2002. Aucune structure fédérative n’a vu le jour. L’espace transnational n’est pas encore devenu le nouveau terrain d’affrontement entre opposants et partisans du régime, mais il pourrait l’être si l’Union décide de prendre davantage en considération les acteurs associatifs au sein des partenariats.


***

32La place des associations dans le partenariat euro-méditerranéen s’inscrit dans un jeu de contraintes à la fois structurelles et politiques. Si l’on prend en considération la logique sur laquelle se fonde le PEM, le soutien à la société civile fait sens s’il s’agit d’encourager la séparation entre celle-ci et les pouvoirs publics. Or, sur le terrain, l’imbrication entre associations et pouvoirs publics s’accentue. L’Union n’a ni les moyens, ni la volonté de s’opposer aux blocages directs imposés par la Tunisie, et encore moins au système d’encadrement makhzenien de la société marocaine.

33Pourtant, les conditions pour une véritable insertion des associations dans le partenariat sont présentes. Au Sud, la maturation du champ associatif suit son cours. Par ailleurs, le poids accru donné aux délégations européennes dans les PTM offre les moyens institutionnels d’un rapprochement entre l’Union et les partenaires maghrébins. Enfin, constitué en marge des rencontres officielles, le Forum civil est devenu un creuset de réseaux entre les sociétés civiles et les instances européennes. Au cœur de cette dynamique, les acteurs issus de l’exil et de la migration tiennent une place particulière. Ces acteurs instrumentalisent leur savoir-faire en matière de circulation et leur pratique des réseaux transméditerranéens. Ils sont le produit de la complexification des réseaux migratoires et du capital social des acteurs. L’histoire de la migration rejoint avec eux celle de la construction européenne. Ils séduisent les autorités en fournissant le relais possible d’une politique de codéveloppement. Pour autant, le processus reste bloqué par les questions sécuritaires. L’Union se montre obsédée par ses frontières et son identité. Par ailleurs, les questions sécuritaires sont des motifs commodes pour éluder les questions qui fâchent, à savoir le pluralisme et les droits de l’Homme. Les pays du Maghreb en jouent pour légitimer et perpétuer le système politique. Les associations ne se font entendre que si elles rentrent dans ce jeu et jouent la carte du développement des zones d’émigration. Le manque de moyens financiers peut être compensé par la capacité de mobilisation des acteurs associatifs, mais ceux-ci ne peuvent pallier l’absence de volonté politique.

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Notes

1  Je tiens à remercier Éric Gobe pour son aide précieuse sur la situation tunisienne.

2  Le dialogue 5 + 5 est le nom donné à un cadre de concertation entre 5 États de la rive sud (Maroc, Algérie, Tunisie, Libye et Mauritanie) et 5 États de la rive nord (Espagne, France, Italie, Portugal et Malte) sur des questions de sécurité (migration, terrorisme) et d’économie.

3  Béatrice HIBOU, Luis MARTINEZ, « Le partenariat euro-maghrébin : un mariage blanc ? », Les études du CERI, n° 47, 1988.

4  COM (2000) 497 final.

5  COM (2001) 252 final.

6  COM (2002) 159 final.

7  COM (2003) 294 final.

8  L’Union définit la société civile comme l’ensemble des organisations qui structurent la société, à l’exception des structures étatiques : partenaires sociaux et assimilés (syndicats, associations de consommateurs), associations, groupements communautaires (associations familiales, de jeunes, etc.), communautés religieuses. Dans les faits, les associations professionnelles et les ONG sont les principales bénéficiaires des dispositifs.

9  Les divers documents concernant les différents dispositifs d’aide présentent des données hétérogènes, couvrant des périodes différentes. La part dédiée à chaque pays dans les programmes régionaux est souvent introuvable. On ne sait pas toujours exactement ce que recouvrent les montants présentés, s’ils correspondent à des sommes engagées ou effectivement déboursées. Par ailleurs, il est impossible de savoir, sans une enquête approfondie, ce que deviennent les opérations programmées. Certaines sont interrompues pour des raisons techniques, des changements de priorité ou des problèmes de gestion. Les interviews auprès des fonctionnaires de Bruxelles ou des délégations ne constituent pas un recours dans la mesure où la multiplicité des services, les changements de personnels et les réformes successives ne permettent pas de constituer une mémoire de la coopération. Les chiffres présentés sont tous tirés de documents officiels. Ils sont à prendre avec la circonspection nécessaire.

10  Évaluation de la stratégie pays de la Commission européenne pour le Maroc, rapport final, juillet 2003, p. 5.

11  Béatrice HIBOU, Luis MARTINEZ, op. cit., 1998, p. 11.

12  Moncef OUANNÈS, Le Phénomène associatif au Maghreb : histoire, processus d’évolution et perspectives, el-taller, 1997.

13  Thomas LACROIX, Espace transnational et territoires : les réseaux marocains du développement, Université de Poitiers, thèse de doctorat soutenue à Paris : géographie et science politique, 2003, 455 p.

14  Le Rassemblement constitutionnel démocratique est la formation politique du président Ben Ali.

15  Éric GOBE, « Un référendum, pour quoi faire ? », chronique politique Tunisie 2002, Annuaire de l’Afrique du Nord, Paris, CNRS Éditions, 2004 ; Éric GOBE et Vincent GEISSER, « Le président Ben Ali entre les jeux de coteries et l’échéance présidentielle de 2004 », chronique Tunisie 2003, Annuaire de l’Afrique du Nord, Paris, CNRS Éditions, 2005.

16  Déclaration du 24 octobre 2003 de la Ligue tunisienne des droits de l’Homme, info express de la LTDH du 1er novembre 2003.

17  Ach-Chourouk, « Un milliard de millimes de l’Occident dans les caisses de la LTDH », 04/10/2003.

18  http://www.deltun.cec.eu.int/fr/projets_en_tunisie/prog_civ.htm.

19  Béatrice HIBOU, « Les marges de manœuvre d’un “bon élève” économique : la Tunisie de Ben Ali », Les études du CERI, n° 60, 1999, p. 10.

20  Indéfectible ministre de l’Intérieur de Hassan II.

21  Selon le rapport d’évaluation de MEDA I, les quatre centres pour les femmes financés par l’Union entre 1995 et 1999 constituent les projets majeurs dans le domaine des droits de l’Homme et du soutien à la société civile (op. cit., p. 35).

22  Thomas LACROIX, 2003, op. cit., et 2003b, « Les réseaux marocains du développement », Hommes et Migrations, n° 1242, mars-avril, p. 121-128.

23  Pour une histoire du mouvement de la gauche marocaine en Europe, on pourra se reporter à Thomas LACROIX, op. cit., 2003, et Zakya DAOUD, De l’immigration à la citoyenneté. Itinéraire d’une association maghrébine en France : l’ATMF, 1960-2003, Houilles, Mémoire de la Méditerranée, 238 p.

24  COM (2002) 703.

25  Éric GOBE et Vincent GEISSER, op. cit.

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Pour citer cet article

Référence papier

Thomas Lacroix, « Contrôle et instrumentalisation de la société civile maghrébine dans la coopération euro-méditerranéenne : le cas du Maroc et de la Tunisie », L’Année du Maghreb, I | 2006, 100-115.

Référence électronique

Thomas Lacroix, « Contrôle et instrumentalisation de la société civile maghrébine dans la coopération euro-méditerranéenne : le cas du Maroc et de la Tunisie », L’Année du Maghreb [En ligne], I | 2004, mis en ligne le 08 juillet 2010, consulté le 28 juin 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/285 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.285

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Auteur

Thomas Lacroix

Postdoctorant, Centre Jacques-Berque, Rabat, tlacroix@netcourrier.com

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