Navigation – Plan du site
Dossier de recherche : L'espace euro-maghrébin : des hommes au péril des politiques

La nouvelle politique juridique de l’Europe en matière de contrôle et de limitation des migrations

Delphine Perrin
p. 117-137

Texte intégral

1Programmée par le traité d’Amsterdam, la communautarisation de la politique d’immigration et d’asile en Europe a connu une nouvelle avancée procédurale le 1er janvier 2005. Le même mois, la Commission européenne et certains États membres de l’Union européenne (UE) lançaient l’idée d’un retour à l’immigration de main-d’œuvre drastiquement limitée depuis les années 1970.

2Se pourrait-il que le passage à une politique commune en la matière, parallèlement à la perspective de mise en place d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne à l’horizon 2006, corresponde à la fin de l’Europe forteresse et se rapproche des objectifs européens « d’œuvrer pour la paix, la justice et la solidarité dans le monde » (préambule du projet de Constitution européenne) ?

3Rien n’est moins sûr et, alors même que la politique d’asile et d’immigration s’inscrit dans le cadre de la Justice et des Affaires intérieures (JAI) en Europe, le sort des migrants se définit de plus en plus dans le cadre des politiques extérieures de l’UE, conformément aux recommandations de la Commission européenne.

4Tandis que le taux annuel net d’immigration dans l’UE est de 2,2 % et que le nombre de réfugiés a été divisé par deux en dix ans, l’ensemble des législations européennes a récemment été modifié dans le sens d’une restriction des entrées étrangères et d’une répression accrue de la clandestinité.

5Plus l’Europe se construit, plus elle s’oppose à « l’Autre » méditerranéen et l’écart entre son discours universaliste et humaniste dans le monde et son rejet du Sud n’en est que plus criant. La politique migratoire européenne contribue à la création d’une pluralité de « Suds », qui nie la dimension méditerranéenne des pays européens méditerranéens, tout en recherchant la collaboration d’un Maghreb « intermédiaire », à la fois étranger et partenaire instrumentalisé comme tampon entre l’Europe et une Afrique rejetée plus au Sud. Monnayant ses faveurs, l’Europe attise les tensions entre pays africains, acculés à faire bonne figure entre répression et respect des droits de l’Homme et à se renvoyer les responsabilités dans la compétition de la lutte contre l’immigration clandestine.

L’émergence d’une préoccupation commune

6Les années 1970 et la fin de la croissance économique avaient amené les États européens à limiter leur recours à la main-d’œuvre étrangère. L’obligation des visas fut instaurée et, d’une immigration économique, on passa pendant vingt ans à une immigration humanitaire (via le droit d’asile) et familiale (le regroupement familial).

  • 1  Liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes avant 1992.

7Jusqu’à la fin des années 1980, chaque État en Europe déterminait seul sa politique d’immigration et d’asile. Puis, avant même l’Acte unique européen qui allait fixer les quatre grandes libertés de circulation1, cinq États – la France, l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg – conclurent le 14 juin 1985 l’accord de Schengen sur la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes. Cette coopération renforcée prévoyait la disparition des frontières internes et organisait une frontière extérieure commune à « l’espace Schengen ». L’accord fut suivi d’une convention d’application le 19 juin 1990, entrée en vigueur le 26 mars 1995.

8Or, à cette même époque, le contexte international se modifiait. L’effondrement du bloc soviétique entraînait la libéralisation des communications, des échanges et un boom des migrations volontaires – entraîné par le mythe d’une fin des frontières –, et involontaires par l’éclatement de conflits internes.

9Dès lors, la mondialisation s’accompagna de replis identitaires et la construction européenne – relancée par le traité de Maastricht en 1992 – se poursuivit en se protégeant de l’Autre extérieur, ce qui entraînait en contrepartie une augmentation de la clandestinité.

10Le Traité de Maastricht sur l’Union européenne contenait une référence explicite à l’immigration et l’asile en tant que matière « d’intérêt commun » nécessitant une harmonisation des législations. Cette matière s’insérait alors dans le troisième pilier de l’UE, concernant la Justice et les Affaires Intérieures, à vocation de coopération intergouvernementale et non de communautarisation.

11Parallèlement, en 1995, les Quinze initiaient à Barcelone le partenariat euro-méditerranéen, et s’employaient dans ce cadre à conclure des accords d’association avec douze pays du pourtour méditerranéen en vue de créer un « espace commun de paix et de stabilité » et une zone de libre-échange d’ici 2010. La question migratoire fut incluse dans les préoccupations et domaines de partenariat. Elle a fait également son entrée en 2000 dans la Convention de Cotonou conclue entre l’UE et 78 pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), qui fait suite aux accords de Lomé.

Le chemin vers la communautarisation

12Entré en vigueur le 1er mai 1999, le Traité d’Amsterdam (art. 63) introduit la notion « d’espace de liberté, de sécurité et de justice » et permet de franchir une étape supplémentaire en créant un nouveau titre de compétences pour la Communauté européenne, par le transfert du volet « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes » – c’est-à-dire l’asile et l’acquis Schengen – du pilier intergouvernemental de l’UE au pilier communautaire. La première phase de cette communautarisation est devenue opérationnelle depuis le 1er mai 2004.

13Cette constitution d’un espace unique européen impliquait notamment l’adoption préalable de mesures relatives à l’entrée et au séjour des étrangers, à l’immigration clandestine et aux droits des réfugiés. Le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a posé les grandes orientations de la politique européenne d’immigration et d’asile. Les « jalons de Tampere » ont pour objectif l’élaboration d’une politique européenne commune « dans les domaines distincts mais étroitement liés de l’asile et des migrations » allant au-delà des normes minimales prévues par l’article 63 du traité sur l’UE, et ceci par quatre biais principaux :

  • un partenariat avec les pays d’origine et de transit à travers une approche globale des migrations (aspects politiques, droits de l’Homme et développement) ;

  • un régime d’asile commun (procédure commune et statut uniforme) fondé sur « le respect absolu de demander l’asile » et « l’application intégrale et globale de la Convention de Genève » en maintenant le principe de non refoulement ;

  • le traitement équitable des migrants réguliers et une politique plus énergique en matière d’intégration afin que les droits des ressortissants d’États tiers se rapprochent le plus possible de ceux des nationaux ;

  • la gestion des flux migratoires par la lutte contre l’immigration clandestine : sanctions sévères pour la traite des êtres humains (surtout des femmes et des enfants) et l’exploitation économique des migrants, contrôle efficace aux frontières extérieures de l’UE et aide aux pays d’origine et de transit pour le retour et la réadmission.

14Depuis le 1er mai 2004, première phase de la communautarisation, la Commission européenne dispose du monopole de l’initiative législative. Le Conseil continuait cependant à statuer sur ces questions à l’unanimité. Or, le traité de Nice avait prévu en 2000 le passage à la majorité qualifiée dès qu’une législation communautaire aurait été adoptée. Le Conseil européen de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004 décida du passage à la procédure législative communautaire normale, à savoir le vote à la majorité qualifiée et la codécision avec le Parlement européen. Plus précisément, la décision du Conseil du 22 décembre 2004 a fixé le passage à la majorité qualifiée à partir du 1er janvier 2005 pour les mesures relatives aux contrôles des frontières et à la lutte contre l’immigration clandestine, le maintien de l’unanimité pour l’immigration légale, et un contrôle limité de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE).

15La Constitution européenne prévoyait de son côté une communautarisation complète de l’ensemble des questions relatives à l’immigration et l’asile, impliquant la généralisation de la procédure de codécision et un contrôle entier de la CJCE.

16Le programme de La Haye pour réaliser l’espace de liberté, de sécurité et de justice a succédé en novembre 2004 à celui de Tampere. Il reprend l’objectif d’un système européen d’asile d’ici 2010 et vise un renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l’UE par la création d’un « système intégré de gestion des frontières extérieures », d’une « force de réaction rapide », et éventuellement d’un « corps européen de garde-frontières ». Les avancées concernant l’immigration sont minimes. Elles concernent la politique d’asile et d’immigration hors des frontières de l’UE, à travers un partenariat avec les pays d’origine et de transit. Le Conseil devait par ailleurs commencer en 2005 ses travaux sur les normes minimales en matière de retour et sur l’accélération des accords de réadmission et la création d’un fonds européen pour le retour des étrangers.

17Six ans après le sommet de Tampere, complété par les objectifs de La Haye, le bilan est pessimiste. La communautarisation de la politique d’asile et d’immigration se révèle minimale en termes de protection des droits humains, dans la mesure où les textes imposent des obligations bien en deçà des droits préexistants et incitent davantage à leur remise en cause qu’à leur pérennité. Elle est quasi-inexistante en termes d’approche globale de la problématique migratoire et de développement puisque l’immigration légale demeure absente.

18En revanche, le rapprochement des politiques européennes est notable autour des deux grands axes que sont, d’une part, le renforcement des obstacles à l’entrée dans l’UE et la répression accrue de la clandestinité, d’autre part, le transfert de la problématique migratoire et de la responsabilité vers les pays d’origine et de transit. Pour résumer, les États européens s’entendent pour se fermer à l’étranger et laisser les « Suds » entre eux.

Le renforcement juridique et opérationnel des obstacles à l’entrée dans l’UE

19La multiplication des conflits dans les années 1990 avait engendré une croissance importante des demandeurs d’asile dans le monde et, puisque l’immigration de main-d’œuvre n’était plus de mise en Europe, on assista au développement de « réfugiés économiques » accusés de détourner les procédures. C’est donc d’abord dans le domaine de l’asile que l’harmonisation européenne va faire peser sa fermeture à l’autre.

20Le droit international des réfugiés est aujourd’hui affaibli du fait que la Convention de Genève se révèle inadaptée et insuffisante pour répondre à la nouvelle demande de refuge. Tandis que le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) organise depuis des années des consultations interétatiques afin de revivifier l’esprit de Genève et cherche son adéquation au contexte mondial actuel, les pays occidentaux comblent le vide par l’adoption de mesures nationales et régionales s’éloignant de son contenu. S’écartant d’une approche internationale plus intégrée permettant de répondre de manière cohérente et globale à une préoccupation éminemment universelle, la régionalisation du droit d’asile constitue moins une ouverture des systèmes juridiques nationaux qu’un nouveau repli sur des frontières européennes mieux gardées.

21C’est ainsi que la communautarisation de la politique d’asile, qui devait consister en une interprétation et une application communes de la Convention de Genève contribue paradoxalement à son affaiblissement par son contournement.

La fragilisation du droit d’asile

  • 2  L’espace Schengen comprend aujourd’hui treize États de l’Union européenne (UE) : l’Allemagne, l’Au (...)
  • 3  Conclue le 16 juin 1990 et entrée en vigueur le 1er septembre 1997 après douze ratifications, elle (...)

22Puisque l’espace européen interétatique ne connaît plus de frontières ni de contrôles intérieurs2, la convention de Dublin3a établi un mécanisme de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres de l’espace Schengen, le principe étant celui de l’unicité du traitement des demandes d’asile.

23Le règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003, également appelé Dublin II, s’applique aux demandes d’asile déposées depuis le 1er septembre 2003. La convention de Dublin comme le règlement Dublin II posent en principe qu’une demande d’asile est examinée par un seul État membre, déterminé à l’aide des critères, auxquels un autre État peut choisir de déroger, notamment pour raisons humanitaires, en acceptant la responsabilité du traitement d’une requête. La détermination de l’État responsable d’une demande d’asile fait intervenir prioritairement l’État où résident déjà en qualité de réfugiés politiques des membres de la famille du demandeur (conjoint, enfants mineurs, parents si le demandeur est mineur) puis, successivement, le critère de l’État qui a délivré au demandeur un titre de séjour ou un visa, celui de l’État par lequel le demandeur est entré, régulièrement ou non, sur le territoire de l’un ou l’autre des États membres de la Communauté européenne, et à défaut, celui auprès duquel la demande d’asile a été présentée en premier.

24Au vu de ces critères, l’État présumé responsable doit être saisi dans les plus brefs délais par l’État dans lequel la demande a été déposée, qui peut, sur cette base, refuser au demandeur d’asile le séjour sur son territoire et le maintenir en rétention jusqu’au renvoi vers le pays européen qui examinera sa requête.

25L’idée essentielle, fondée sur un lien établi entre contrôle des frontières et asile, est que l’État compétent pour examiner une demande d’asile est celui ayant permis au demandeur d’entrer – légalement ou non – sur le territoire commun. Un tel mécanisme permet non seulement de mettre fin à la situation des demandeurs sur orbite pour lesquels aucun État ne s’estime compétent, mais il empêche également un demandeur d’asile dont la requête a été définitivement rejetée par un État partie de présenter une nouvelle demande dans un autre État européen.

26Le principe de la responsabilité de l’État ayant initialement permis le franchissement des frontières européennes constitue désormais la clé de voûte du régime européen d’asile et s’étend aux pays maghrébins (voir infra).

27Les dispositions de Dublin visant à faire émerger un système européen d’éligibilité au statut de réfugié – expérience unique – posaient de sérieux problèmes dès lors que tous les États membres n’avaient pas la même définition de la notion de réfugié. Puisque le refus ou l’octroi du statut par un État partie vaut pour toute la zone Schengen – et, depuis 1999, pour toute la zone UE –, il devenait urgent et nécessaire d’harmoniser les législations et les interprétations de la Convention de Genève.

28L’article 18 du projet de Constitution européenne prévoit que le droit d’asile est garanti dans l’UE dans le respect des règles de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés, auxquels sont parties tous les États membres de l’UE. La définition du réfugié adoptée en 1951 et modifiée par le protocole du 31 janvier 1967 s’applique à toute personne qui :

« Craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays » (art. 1er).

  • 4  Elle est aujourd’hui ratifiée par 137 États, y compris l’ensemble des membres de l’UE, ainsi que l (...)

29Universelle4, visant un examen individuel des demandes de protection, la Convention définit un état, celui de réfugié, auquel doit correspondre un asile consistant en une obligation de non refoulement. Cette situation se distingue de l’éligibilité au statut de réfugié, prérogative d’État, auquel ce dernier associe des droits.

30L’asile apparaît alors comme un préalable au statut de réfugié, autant qu’il en est la conséquence. Il en est le préalable dans la mesure où il est nécessaire, afin de ne pas vider la Convention de son esprit, de laisser le temps au demandeur de déposer sa demande et à cette dernière d’être instruite. Comme le rappelle le Guide de procédure du HCR, la situation de réfugié est nécessairement réalisée avant que le statut de réfugié ne soit formellement reconnu à l’intéressé. Conformément à un principe général de droit interdisant l’expulsion d’une personne craignant un traitement inhumain, la disposition centrale de Genève repose dans l’obligation de non refoulement des réfugiés – et par là même des demandeurs d’asile :

« Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie et sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques » (art. 33).

31Dans le bénéfice du doute, un réfugié de facto – fuyant et craignant une persécution – ne doit pas être refoulé avant de devenir ou de se voir nier le statut de réfugié de jure.

32Or, parce que ce principe permet l’entrée – régulière ou non – sur le territoire, le séjour pendant l’examen de la demande, et constitue une des sources de sans-papiers, la tendance majeure de la politique d’asile des pays occidentaux consiste à en contourner l’application par la création d’obstacles à l’entrée. C’est ce qui ressort des normes européennes aujourd’hui adoptées. Pour éviter le fardeau de l’asile, les États d’accueil font leur possible pour empêcher l’arrivée des réfugiés sur le territoire européen – tendance déjà ancienne au plan national – et justifier un refoulement au moyen de notions nouvelles.

33L’application du principe de non refoulement est subordonnée à l’existence de risques de persécutions, qui doit être présumée en attendant l’issue d’un examen individuel et approfondi de la demande d’asile. Depuis 1992, les États européens créent des notions permettant au contraire de présumer l’absence de craintes de persécutions, indépendamment de l’examen approfondi et individuel de la situation du demandeur d’asile. Ces notions, reprises dans l’ensemble des nouvelles lois nationales en Europe, permettent de refuser l’accès au territoire sur la base d’une procédure accélérée, exemptant d’un examen individuel au fond un certain nombre de cas.

34C’est ainsi que, le 30 novembre 1992, alors que la politique d’asile n’était encore que « d’intérêt commun », les États européens ont adopté les trois « résolutions de Londres » qui devaient permettre une harmonisation de l’interprétation de la Convention de Genève mais consistaient en fait à s’entendre sur les moyens d’en contourner l’application.

35La première, pour « une approche harmonisée des questions relatives aux pays tiers d’accueil », instaurait la notion de « pays tiers sûr ». Cette notion, également appelée « pays de premier asile », permet de déclarer irrecevable une demande d’asile lorsque le demandeur a « un rapport étroit avec le pays ou a eu l’occasion de bénéficier de la protection de ce pays ». En novembre 2002, ont été listés comme pays tiers sûrs les États membres de l’AELE (Association Européenne de Libre Échange) et les futurs adhérents à l’UE. Cette liste renvoie à l’idée d’un cordon de protection septentrionale et orientale autour de l’Europe. En France, le Conseil d’État s’était opposé en 1996 à cette notion de « pays tiers sûr », dans la mesure où elle s’avérait contraire à la Convention de Genève et à la Constitution française. Elle n’a pas été intégrée dans la loi Chevènement de 1998 ni dans la loi Sarkozy du 10 décembre 2003. Reprise dans le projet de directive « procédures d’asile », elle s’imposera cependant partout en Europe en permettant, de manière extensive, le renvoi de demandeurs d’asile vers les pays, notamment maghrébins, par lesquels ils ont transité.

36La seconde résolution « concernant les pays où, en règle générale, il n’existe pas de risque sérieux de persécution » introduit la notion de « pays d’origine sûr ». Un « pays d’origine sûr » ou « super sûr » (sic) se définit en fonction de certains critères de respect des droits de l’Homme et des principes démocratiques, de l’accès des ONG au territoire, d’État de droit. Ses ressortissants verront leur demande soumise à une procédure d’examen accélérée et considérée comme « manifestement infondée ». Une première liste couvrait neuf pays, à savoir le Bénin, le Cap-Vert, le Chili, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie, en plus de l’ensemble des membres actuels de l’UE. Selon le HCR, cette notion constitue une réserve géographique à la Convention de Genève qui se voit ainsi modifiée ratione loci et ratione personae, et une dérogation à la règle de l’examen individuel des demandes d’asile. Il ne s’y est cependant pas opposé, dans la mesure où la liste de pays demeure facilement révisable.

37La troisième résolution énonce les principes procéduraux s’appliquant aux « demandes manifestement infondées », qui seront considérées comme telles notamment en cas de falsification ou destruction des papiers d’identité, défaillances supposées frauduleuses du demandeur d’asile lors du dépôt ou du traitement de sa requête, danger représenté pour la sécurité de l’État. On ignore ainsi que la crainte de représailles peut souvent justifier l’absence de documents d’identité et de voyage, ainsi que les difficultés que rencontrent les réfugiés en matière de recueil de l’information, de domiciliation ou de communication.

38L’harmonisation des législations européennes en matière d’asile commençait ainsi sous des auspices sécuritaires et répressifs. Par la suite, de 1999 – traité d’Amsterdam – à 2004 – première phase de la communautarisation –, les Quinze devaient s’atteler à l’adoption de normes communes régissant l’accueil des demandeurs d’asile, la procédure et les conditions d’octroi du statut de réfugié ou d’une protection temporaire – avec le risque principal et avéré d’une harmonisation minimaliste privilégiant les politiques déjà restrictives des États membres.

39Conformément au programme de Tampere, les États européens ont adopté, outre le règlement Dublin II, quatre directives et un règlement en matière d’asile :

  • la directive 2001/55/CE « protection temporaire » du Conseil du 20 juillet 2001, transposée le 31 décembre 2002, est relative à « des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil ». Un Fonds européen pour les Réfugiés a été créé en conséquence (décisions 2000/596/CE et 2004/904/CE) ;

  • la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003, transposée le 6 février 2005, instaure « des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres » ;

  • la directive 2004/83/CE « qualifications » du Conseil du 29 avril 2004, à transposer avant le 10 octobre 2006, énonce les « normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts » ;

  • la proposition de la Commission, en 2000, modifiée en 2002, de directive relative à des « normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié », a été adoptée par le Conseil en avril 2004. Consulté, le Parlement européen a rendu le 29 septembre 2005 ses recommandations consistant en 174 amendements, qui ont peu de chance d’être avalisés par un Conseil ayant eu beaucoup de difficultés à s’entendre à l’unanimité.

40Ce projet de directive « procédures d’asile » reprend le contenu des résolutions de Londres. À côté de la procédure dite normale d’examen d’une demande d’asile, elle prévoit une procédure accélérée. Cette dernière s’applique d’une part pour les demandes irrecevables, au titre desquelles celle émanant d’une personne issue d’un pays de premier asile ou d’un pays tiers sûr. Le Parlement conteste, de manière très divisée (305 voix contre 302), l’irrecevabilité de telles demandes et rappelle le principe de l’examen individuel de chaque situation. À la différence du Conseil qui souhaite établir une liste minimale de tels pays auxquels les États membres pourraient en ajouter d’autres, les députés veulent constituer, conjointement avec le Conseil, une liste intangible et limitée.

41Alors que la proposition de directive affirme qu’une demande ne peut être refusée au seul motif qu’elle n’a pas été déposée « dans les plus brefs délais », la procédure accélérée s’applique aussi en cas de « demande manifestement infondée » ou « infondée », ce qui serait le cas d’une demande manquant d’information pertinente ou non présentée « dans les plus brefs délais ».

42Enfin, ce dernier volet du « paquet législatif » européen en matière d’asile rappelle que la priorité affichée de l’UE en matière d’accueil des demandeurs d’asile consiste en leur retour le plus immédiat, puisqu’il instaure également le recours automatique à la procédure accélérée pour les demandes d’asile faites à la frontière ou dans des zones de transit aéroportuaires ou portuaires, ce à quoi le Parlement européen s’oppose.

43La proposition de directive rappelle que, conformément à la Convention de Genève, les demandeurs d’asile doivent bénéficier d’un interprète, de la possibilité de contacter le HCR et auront le droit de demeurer sur le territoire ou à la frontière en attendant l’examen « individuel, impartial et objectif » de leur requête. Outre le fait que le droit à l’assistance juridique et linguistique n’est pas associé à sa gratuité ( !), on peut aisément douter de la capacité des demandeurs d’asile à remplir, dans l’urgence et en rétention, un formulaire compliqué dans lequel ils doivent faire le récit de leurs persécutions, de leur périple et en apporter des preuves.

44Pour l’ensemble de ces demandeurs, le recours contre une décision de rejet n’est pas suspensif de l’expulsion, ce qui constitue évidemment une aberration à laquelle s’opposent les députés européens.

45Si le demandeur d’asile parvient à ne pas être refoulé sur la base d’une procédure accélérée, la directive 2003/9/CE énonce les prestations minimales à assurer au demandeur d’asile dans l’attente d’une décision finale relative à son statut. Elles consistent en un logement, la nourriture, l’habillement (en nature ou en allocations financières), l’accès aux soins médicaux et psychologiques et à l’éducation pour les enfants mineurs. Le droit au travail et à la formation professionnelle n’intervient qu’après six mois d’attente, et peut-être limité. Au vu de l’accélération de la plupart des procédures, ce droit au travail reste illusoire.

46Si la directive « conditions d’accueil des réfugiés » affirme le droit à la libre circulation sur le territoire national, conformément à la Convention de Genève, elle précise cependant que cette liberté peut être limitée à une partie du territoire en vue d’un traitement rapide de la demande (et d’un rapatriement rapide ?). Tandis qu’elle dispose que la rétention ne doit être justifiée que pour vérifier l’identité du demandeur d’asile, la proposition de directive adoptée en avril 2004 élargit son recours aux risques de fuite ou « en vue de l’examen efficace de la demande ». Elle ne fait ainsi qu’avaliser la pratique déjà largement répandue des États européens consistant à recourir aux procédures d’urgence dans les « zones d’attente à la frontière » et à développer la rétention des demandeurs d’asile.

47En 2002, l’UE ne recevait plus que 15 % des 13 millions de réfugiés dans le monde, ayant ainsi réussi à diviser le nombre de demandeurs d’asile par deux en dix ans. Il semble que la « lutte » contre l’arrivée des étrangers se poursuive. Le climat de suspicion pesant sur les demandeurs d’asile soupçonnés de détourner les procédures a non seulement amené à un freinage général de l’entrée des étrangers sur le territoire européen mais aussi à une précarisation de l’accueil des personnes reconnues comme réfugiées.

48La directive 2004/83/CE vise un rapprochement des législations et des statuts de protection internationale. Elle précise dans un premier temps l’interprétation à adopter de la définition du réfugié de la Convention de Genève. Adoptée en 1951, la Convention n’a en effet connu aucune modification depuis 1967. Le contexte international s’est, depuis, considérablement modifié, en particulier depuis les années 1990, et les recommandations interprétatives du HCR n’ont pas suffi à garantir une application actuelle et effective de la Convention ni à prévenir son contournement par des États occidentaux qui en dénonçaient l’inadaptation.

49Les propositions de la Commission européenne en vue d’une interprétation harmonisée et actuelle furent ainsi dans un premier temps bien accueillies. L’organe communautaire tentait d’inclure la prise en compte de nouvelles données, telles que le développement des conflits internes, les flux collectifs de réfugiés ou l’émergence d’acteurs non étatiques sur la scène nationale et internationale.

50Il résulte cependant de l’examen de l’ensemble du « paquet législatif » communautaire relatif à l’asile qu’une interprétation progressiste de la Convention de Genève peut aboutir paradoxalement à son affaiblissement.

51La directive « qualifications » prévoit que les États européens vérifieront le caractère raisonnable des craintes de persécutions, à travers le récit du demandeur d’asile, son passé, la situation de son pays d’origine.

52Alors que la position commune européenne du 4 mars 1996 sur « une application harmonisée de la définition conventionnelle du réfugié » n’avait pas tranché la question de l’origine des persécutions, la directive 2004/83/CE fait sien l’accord politique du Conseil JAI des 28-29 novembre 2002 qui avait reconnu que l’auteur des persécutions ne se limitait pas à l’État. Ceci constituait un progrès indéniable. Le HCR avait estimé dès 1991 qu’il convenait de prendre en compte l’incapacité de l’État d’origine à protéger la personne de groupes de la population qui ne se conformeraient pas aux normes du pays. Or, des États comme la France, depuis l’arrêt Dankha du Conseil d’État du 23 mai 1983, considéraient que seule devait être prise en compte la crainte de persécutions émanant des autorités officielles de l’État d’origine « parce qu’elles commettent, encouragent ou tolèrent les persécutions ». Paris aboutit ainsi au paradoxe d’accueillir des membres du FIS algérien craignant des persécutions étatiques et de refouler des militants des droits de l’Homme craignant des persécutions du FIS, tentant néanmoins d’y remédier par l’instauration en 1998 de l’asile territorial, distinct de l’asile conventionnel, et destiné aux victimes de persécutions non étatiques. La loi Chevènement (ou RESEDA) du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile introduisit un article 13 à la loi du 25 juillet 1952 afin d’offrir une protection d’un an renouvelable à « tout étranger qui établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu’il est exposé à des traitements contraires à l’article 3 de la CEDH », cette protection étant inférieure au statut conventionnel.

53Ainsi, l’adoption au niveau européen d’une définition du réfugié élargie aux victimes de persécutions non étatiques constituait une avancée en matière de protection des exilés. L’UE, à travers la directive 2004/83/CE, estime que la menace de persécution peut émaner de l’État ou de partis ou d’organisations qui contrôlent l’État, ou d’acteurs non étatiques dans le cas où l’État ne peut ou ne veut accorder une protection effective.

54Or, le pendant de la reconnaissance d’une persécution d’origine non étatique pouvant justifier le statut de réfugié implique celle d’une éventuelle protection non étatique. La Commission avait en effet rappelé dans une proposition du 12 septembre 2001 que la protection internationale est une forme de protection de substitution à accorder à la place d’une protection nationale, uniquement lorsqu’il n’existe aucune possibilité réaliste d’obtenir une protection dans le pays d’origine. Cette dernière connaît en conséquence également une interprétation élargie.

55La notion de « protection à l’intérieur du pays », dite « asile interne » est une notion admise par le HCR. Elle permet de rejeter les demandes d’asile de personnes qui auraient accès à une protection sur une partie du territoire de leur pays d’origine et qui pourraient raisonnablement y être renvoyées. Les pays européens estiment que ne sera pas considérée comme réfugiée une personne craignant des persécutions mais susceptible de trouver d’autres « acteurs de protection » distincts de l’État, tels que des partis ou des organisations qui contrôlent une région, dans laquelle le demandeur d’asile peut alors être renvoyé. En dehors du fait que cette reconnaissance s’éloigne considérablement du texte de la Convention de Genève, on peut douter de l’effectivité d’une telle protection non étatique. Alors même que l’État d’accueil aura constaté le risque avéré de persécutions, il sera juridiquement en mesure de refouler la personne menacée vers une partie de son territoire d’origine, dont il sera extrêmement difficile de déterminer avec sûreté le degré de sécurité et de viabilité.

56Par ailleurs, les personnes craignant des persécutions fuient principalement et en premier lieu dans leur propre pays vers une zone censée être protégée par des organisations non gouvernementales ou des organisations internationales. L’« asile interne » est donc initialement spontané. Au même titre que les « zones de protection régionale », il a révélé ses limites – Srebenica, Monrovia, Ituri, etc.

57L’interprétation progressiste de la définition conventionnelle du réfugié permet ainsi paradoxalement de justifier une nouvelle externalisation du refuge : obstacles à l’entrée en Europe et au dépôt de la demande d’asile, obstacles à l’octroi de la protection européenne, etc. D’autres « avancées » affichées se sont révélées tout aussi ambiguës.

58Dans sa proposition de directive du 12 septembre 2001, la Commission européenne recommandait de ne pas exclure du statut de réfugié les personnes fuyant une guerre civile, un conflit interne ou généralisé sous prétexte que la persécution était collective. La directive 2004/83/CE reprend la position de la Commission en faveur des personnes persécutées en vertu d’une législation ou d’une pratique généralisée dans le pays d’origine. Elle permet de mettre fin aux divergences d’interprétation entre États européens quant à l’approche individualiste de la Convention de Genève et consiste à apporter de manière harmonisée en Europe une protection à des individus victimes de persécutions collectives, tels que les homosexuels ou les femmes dans certaines contrées. Cependant, alors même que l’harmonisation communautaire permet une interprétation plus étendue de la Convention, elle crée de nouveaux statuts et notions la concurrençant.

59Se référant à son propre instrument de protection des droits de l’Homme et conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme qui étend l’application de l’article 3 de la CEDH (interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants) aux étrangers, la Commission européenne proposa la création d’un nouveau statut de protection internationale pour les personnes n’entrant pas dans la définition conventionnelle du réfugié. Bénéficieront désormais de la « protection subsidiaire » les personnes menacées dans leur pays de la torture, la peine de mort ou une menace à leur vie, en raison d’une violence non ciblée liée à un conflit armé interne ou international.

60Ainsi, après avoir recommandé aux États européens d’adopter de manière harmonisée une interprétation extensive de la Convention de Genève, qui permettrait aux victimes de persécutions non étatiques ou généralisées de bénéficier de la protection internationale liée au statut de réfugié, l’organe communautaire crée un statut parallèle susceptible de concurrencer le statut conventionnel.

61La protection subsidiaire est évidemment plus précaire – titre de séjour d’un an – que celle octroyée au réfugié – titre de séjour de trois ans minimum. Les droits semblent identiques, tout au moins ceux énumérés dans la directive 2004/83/CE : droit au non refoulement, droit d’information dans sa langue, droit de circulation dans le pays d’accueil et droit de voyager en dehors, droit d’activité salariée et de formation, droit à l’éducation, aux soins médicaux, à un hébergement, à des mesures d’intégration et au retour volontaire. Mais le droit au regroupement familial, reconnu pour les réfugiés, ne l’est pas pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

62De manière générale, l’harmonisation communautaire s’avère minime et minimale, comme l’attestent l’obligation d’une protection de trois ans (le titre étant de dix ans en France) et la possibilité d’opposer au réfugié la situation de l’emploi.

63Enfin, le système communautaire favorise les divergences quant au statut à octroyer à certaines catégories de personnes, et parmi elles les civils, victimes d’un conflit : protection subsidiaire, statut de réfugié ou protection temporaire ? Dans le contexte de la guerre au Kosovo, la directive 2001/55/CE du 20 juillet 2001 instaurait les normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées, afin de faire face aux flux massifs de réfugiés que l’examen individuel des demandes d’asile prévu par le système de Genève ne permettait pas de gérer. Déclenchée pour un an à la majorité qualifiée du Conseil sur proposition de la Commission, la protection temporaire tend à répondre à une situation exceptionnelle par l’octroi d’un titre de séjour, de l’accès à l’emploi, au logement, à l’assistance médicale et au système scolaire aux réfugiés. Ces derniers ont la possibilité de déposer parallèlement une demande d’asile, dont l’examen est individuel, mais la protection temporaire, qui s’applique de manière collective, est susceptible de suspendre le traitement de la demande. L’UE affichait ainsi sa volonté que la protection temporaire ne constitue pas un moyen pour les États de faire échec au statut de réfugié plus contraignant pour eux, plus protecteur car moins précaire pour les demandeurs.

64Cependant, les gouvernements peuvent suspendre l’examen de la demande d’asile lorsqu’est mis en œuvre un régime de protection temporaire, celle-ci pouvant avoir une durée de trois ans. D’autre part, la protection temporaire est subordonnée à la recherche préalable d’une « possibilité d’aide d’urgence sur place », qui crée le risque de voir les États préférer financer une aide sur place ou dans les États limitrophes pour échapper à leur obligation de protection.

65Deux tendances se détachent en matière d’asile :

  • éviter à tout prix les recours à la procédure d’asile à des fins d’immigration, au risque de violer les droits fondamentaux des étrangers et des demandeurs d’asile : procédures à la frontière, procédures accélérées, rétention ;

  • adapter la reconnaissance de l’existence de persécutions au contexte actuel tout en réduisant l’accueil des réfugiés reconnus comme tels : asile interne au pays d’origine, renvoi vers un pays tiers de premier asile, protection subsidiaire, protection temporaire.

66Il apparaît donc que la politique communautaire en matière d’asile ne vise pas seulement à lutter contre l’immigration clandestine mais aussi à limiter considérablement la contribution européenne à la protection des personnes persécutées dans le monde, que l’UE encourage au-delà de ses frontières tout en s’en distançant progressivement.

  • 5  « Face aux changements démographiques, une nouvelle solidarité entre générations », COM (2005) 94 (...)
  • 6  « Sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques », COM (2004) 811, 11 ja (...)

67Or, contre toute attente, la Commission européenne a récemment proposé une relance de l’immigration économique au niveau européen. Dans son Livre vert de mars 2005 sur le vieillissement démographique en Europe5, elle reprend l’idée énoncée dans son Livre vert sur les migrations économiques, selon laquelle « des flux migratoires plus importants pourraient être de plus en plus nécessaires pour satisfaire aux besoins de main-d’œuvre et assurer la prospérité de l’Europe »6.

Les portes étroites de l’immigration familiale et économique

68La communautarisation de la politique en matière d’immigration légale n’est pas encore de mise, ce qui signifie que les décisions en la matière sont adoptées à l’unanimité du Conseil et non soumises à la procédure de codécision avec le Parlement européen. Une certaine harmonisation des législations et des pratiques a néanmoins été amorcée et la Commission européenne appelle à la mise en commun des politiques.

69Depuis la fermeture de l’Europe à l’immigration de main-d’œuvre et la généralisation des visas dans les années 1970, chaque État européen décidait seul de ses modalités d’ouverture à l’immigration volontaire. En 1974, la France, l’Allemagne et les pays du Benelux ont mis en œuvre le principe de « l’opposabilité de la situation de l’emploi » aux étrangers, qui permet de refuser à ces derniers le droit au travail, non sur la base d’une interdiction générale mais sur celle d’une impossibilité conjoncturelle. Vingt ans plus tard, l’UE reprit ce principe par l’adoption de trois résolutions rendant exceptionnelle « l’admission à des fins d’emploi des ressortissants des pays tiers », imposant la « préférence communautaire » et limitant drastiquement l’admission à des fins d’activité économique indépendante ou d’études.

  • 7  À titre de comparaison, l’immigration de travail représente 70 % des migrants au Canada. En France (...)

70Il résulte de cette politique que l’immigration économique ne concerne que 15 % des ressortissants de pays tiers dans l’UE7. La majorité des immigrés légaux bénéficient du regroupement familial ou de la protection sanitaire. La Charte des droits fondamentaux de l’UE affirme le droit au regroupement familial des étrangers, par le biais de l’extension aux immigrés légaux de droits qui découlaient jusqu’alors de la CEDH, tels que le droit à une vie familiale. Or, la directive 2003/86/CE sur le regroupement familial adoptée ultérieurement semble viser une réduction de ce dernier en posant des conditions nouvelles à son exercice. Limité au conjoint et à l’enfant mineur, le droit au regroupement familial ne pourra être accordé qu’à l’étranger détenant un titre de séjour d’au moins un an, avec la possibilité d’exiger sa présence antérieure pendant deux ans dans le pays d’accueil. Il devra disposer d’un logement et de ressources suffisantes pour satisfaire les membres de sa famille, ces derniers pouvant demander un titre de séjour autonome cinq ans après le regroupement. Le Parlement européen a déclenché devant la CJCE une procédure en annulation de cette directive, que les États devaient cependant transposer avant le 3 octobre 2005.

71Dans les années 1990, une certaine ouverture à l’immigration de main-d’œuvre a pu être constatée dans les États européens, en ordre dispersé. L’Europe du Nord (Allemagne, Royaume-Uni) a sollicité des travailleurs qualifiés, l’Europe du Sud (Italie, Espagne, Portugal, Grèce) des travailleurs non qualifiés, et certains États ont procédé à des régularisations massives ponctuelles. Cette absence de concertation a maintes fois été critiquée sans que les États européens ne souhaitent ou ne puissent s’entendre sur une politique commune en la matière, au vu des divergences économiques, sociales et culturelles au sein de l’UE.

  • 8  Règlement 2252/2004 du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et le (...)

72Le 12 mars 1999, le règlement 574/99 avait fixé une liste de 101 pays tiers dont les ressortissants devaient être munis d’un visa lors du franchissement des frontières extérieures de l’UE et les actes ultérieurs visaient l’harmonisation des documents de voyage, des éléments de sécurité, des procédures8, et la coopération consulaire et douanière. En juin 2001, la Commission déposa une proposition de directive relative aux « conditions d’entrée et de séjour des ressortissants des pays tiers aux fins d’emploi salarié ou d’une activité économique indépendante ». Laissant aux États européens la compétence de déterminer le volume de leurs migrants, elle suggérait l’adoption de règles communes de délivrance. L’année suivante, l’Italie a lancé l’idée de l’instauration de quotas d’immigration, négociables dans les accords de réadmission et de retour. Le projet fut loin de faire l’unanimité et la Commission nota d’ailleurs dans son Livre vert sur « les liens entre immigration légale et immigration clandestine », daté du 4 juin 2004, que les accords bilatéraux de quotas conclus par des États européens n’avaient pas engendré une baisse des flux illégaux.

73L’organe communautaire reprend cependant l’objectif d’une réduction de l’immigration clandestine, à côté de la lutte contre le vieillissement de la population européenne, comme motivations en faveur d’une plus grande ouverture de l’Europe à l’immigration économique. Selon le projet de Constitution européenne, la détermination du volume de migrants par pays demeurera du ressort de chaque État européen. En revanche, les critères et des règles communes d’admission devraient être fixés au niveau communautaire, selon les besoins conjoncturels ou structurels de main-d’œuvre en Europe. La Commission suggère une sélection en fonction de l’origine géographique des candidats à l’exil, en maintenant la préférence communautaire, qui s’étendrait par cercles concentriques au-delà de l’UE.

74Consciente de l’impact négatif que cette politique d’immigration pourrait avoir sur les pays d’origine en termes de fuite des cerveaux et de retour sur investissement en formation, elle envisage la création de centres de formation et de recrutement dans les pays de départ, dans des domaines pour lesquels les besoins de main-d’œuvre se feraient sentir en Europe. L’objectif de l’UE est de mettre fin à l’immigration individuelle et non maîtrisée pour laisser la place à des flux légaux anticipés fondés sur des accords interétatiques.

75L’enjeu est d’importance dans la mesure où une plus grande ouverture à l’immigration légale est la contrepartie affichée par l’UE dans ses pressions pour obtenir des pays d’origine et de transit leur plus grande coopération dans la lutte contre l’immigration clandestine. Désormais compétente pour négocier les accords de réadmission avec ces derniers, elle ne dispose pas des moyens nécessaires pour les en convaincre.

76En attendant une véritable communautarisation en la matière, les États membres de l’UE ont procédé à une harmonisation a minima de leur politique migratoire par l’adoption de trois directives. L’une, datée du 25 novembre 2003, à transposer avant le 23 janvier 2006, « sur le statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée », impose l’octroi d’un titre de séjour de résident aux étrangers présents depuis cinq ans en Europe, et disposant de ressources suffisantes et d’une assurance maladie les dispensant de recourir au système de solidarité sociale. Si leurs droits doivent en principe s’aligner sur ceux des nationaux, conformément à la Charte des droits fondamentaux de l’UE, l’accès au travail ainsi qu’à la protection sociale peut leur être limité. Deux autres directives concernent les conditions d’accueil des étudiants et des chercheurs. En 2004, la Commission européenne a publié, sans référence juridique, un « manuel européen d’intégration des immigrants » en vue d’améliorer les pratiques d’intégration en Europe.

77À défaut de s’entendre sur ce qu’ils acceptent en commun, les États européens se sont accordés sur ce qu’ils refusent : le franchissement des frontières et l’immigration clandestine.

La coopération répressive

  • 9  En particulier avec la création d’Europol et de SIS (Système d’Information Schengen).

78Si une mise en commun des informations et une collaboration des services de police avaient déjà pu être entamées dans le cadre de l’accord de Schengen9, le transfert du volet JAI au pilier communautaire en 1999, permettait un accroissement de la coopération policière et juridictionnelle, notamment en matière de lutte contre l’immigration clandestine. Les trois objectifs principaux sont, d’une part, un meilleur contrôle des frontières extérieures de l’UE, d’autre part, une harmonisation des sanctions pénales et, enfin, une facilitation des retours et expulsions.

79Reprenant les conclusions des sommets de Séville en 2002 et de Thessalonique en 2003, le programme de La Haye rappelait l’objectif d’une gestion intégrée des frontières extérieures et la création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’UE. Cette dernière fut mise en place par le règlement 2007/2004 entré en vigueur le 26 novembre 2004. Le programme Odysseus (devenu Argo pour la période 2002-2006) de formation, d’échanges et de coopération dans le domaine de l’asile, de l’immigration et du franchissement des frontières vise à permettre un rapprochement des pratiques administratives et policières.

80La Haye recommandait par ailleurs la création d’une force de réaction rapide et d’un corps européen de garde-frontières, mais les difficultés de mise en place d’une police européenne des frontières – comme le révèle le refus de la Pologne d’accepter des policiers étrangers sur son sol – ont poussé les États européens à recourir aux coopérations renforcées. En octobre 2003, la France, l’Allemagne, l’Espagne, le Royaume-Uni et l’Italie ont créé le G5 en vue d’une coopération policière de lutte contre l’immigration clandestine. Le 22 mai 2005, sept pays (Allemagne, France, Espagne, Autriche, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg) signaient l’accord « Schengen Plus » pour renforcer la coopération transfrontière contre la clandestinité.

  • 10  Un réseau d’information sécurisé connecté à l’internet a été mis en place en 2005 pour les service (...)
  • 11  Directive 2001/51/CE du 28 juin 2001.

81Parallèlement à l’amélioration des échanges d’information10et au développement d’opérations de contrôle communes, l’UE entame l’harmonisation des sanctions pénales contre l’immigration clandestine. La directive 2002/90/CE du 28 novembre 2002 définit l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers tandis que la décision-cadre adoptée le même jour vise le renforcement du cadre pénal pour sa répression. Tout en criminalisant ainsi l’assistance aux étrangers, le texte communautaire laisse cependant aux États européens la possibilité de faire exception pour les aides effectuées pour des raisons humanitaires. Depuis août 2004, les immigrés clandestins ayant fait l’objet d’une aide à l’immigration peuvent se voir proposer un titre de séjour de six mois ( !) renouvelable s’ils acceptent de collaborer avec les autorités compétentes pour démanteler et sanctionner les filières. Les sanctions s’adressent autant à l’aide volontaire qu’involontaire puisque les compagnies de transport terrestres, maritimes ou aériennes qui auraient failli à leurs nouvelles obligations de contrôle des papiers se voient imposer, outre une forte amende, la responsabilité et le financement du rapatriement des clandestins11.

82Enfin, les mesures de retour et d’expulsions devraient également être simplifiées et intensifiées par la mise en commun des décisions et des exécutions. Le 20 juillet 2000, la France proposait l’adoption d’une directive visant la reconnaissance mutuelle des mesures d’éloignement des ressortissants des pays tiers. Approuvée par le Conseil le 28 mai 2001, la directive 2001/40/CE permet à un État européen d’expulser tout individu contre lequel une décision d’expulsion a été prise en Europe. La compensation des frais entre États membres est instaurée par la décision 2004/191/CE du 23 février 2004. Paris fut la première capitale européenne à organiser des « vols groupés européens ».

83L’aspect le plus inquiétant de cette nouvelle politique communautaire ne se situe pas dans les textes législatifs européens, mais en découle subrepticement. Il réside dans la volonté de s’affranchir des responsabilités de l’Europe en matière migratoire et de les transférer à l’extérieur de ses frontières. Alors que la Commission européenne recommandait en 2002 d’intégrer plus fortement les questions migratoires dans la politique extérieure de l’UE en mettant l’accent sur les pays d’origine et de transit des migrants, la relance des attentats terroristes dans le Maghreb a grandement facilité la transposition plus au Sud de la politique européenne de fermeture, de répression et de rejet.

Transposition et transfert de la responsabilité vers le Maghreb12

  • 12  Voir Delphine PERRIN, « Le Maghreb sous influence : le nouveau cadre juridique des migrations tran (...)

84Les années 1990 ont vu émerger la notion de conditionnalité politique dans les accords de coopération au développement, dont la transformation en « partenariats » devait mettre l’accent sur la responsabilité des pays en développement dans leur propre progrès économique et social. L’introduction d’une nouvelle conditionnalité « migratoire » dans les partenariats euro-méditerranéens et euro-africains pendant la décennie suivante vise moins une action positive des pays du Sud qu’une inaction des États européens, soucieux de se décharger d’une problématique récurrente.

85Sous couvert de soutien institutionnel et d’appui au développement de l’État de droit au Maghreb, l’UE parvient à exporter une politique migratoire répressive dans une logique de délocalisation de la gestion des migrants, dont les opérations de réadmission constituent aujourd’hui la face la plus visible.

Transposition des obstacles juridiques et opérationnels à l’entrée

86Les accords d’association conclus, dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen entre l’UE et la Tunisie (entré en vigueur le 1er mars 1998), le Maroc (entré en vigueur le 1er mars 2000) et l’Algérie (entré en vigueur le 1er septembre 2005) comprennent un volet relatif à la coopération en matière d’immigration, ainsi qu’une clause générale de réadmission. Apparaissant comme objet de négociation et d’accord autant que comme condition à la coopération, le contrôle des frontières et des migrations constitue un nouvel engagement des pays maghrébins vis-à-vis de l’Europe. Déjà dotée d’une zone tampon à l’Est de ses frontières, l’UE cherche à déplacer ses remparts le long de la frontière méridionale de la Méditerranée, voire du Sahara. Pour cela, elle propose le financement et l’expertise nécessaires à la réforme des nomenclatures juridiques, administratives et policières maghrébines.

87C’est dans ce cadre, et dans le contexte de la lutte contre le terrorisme, qu’ont été modifiées les législations marocaine et tunisienne. Le chapitre IV de la loi tunisienne n° 2004-6 datée du 3 février 2004 organise « la répression de l’entrée et la sortie irrégulières du territoire », complétant ainsi la loi du 14 mars 1975 relative aux passeports et aux documents de voyage, déjà modifiée le 3 novembre 1998. Comme son intitulé l’indique, elle est à vocation purement répressive, à la différence de la loi marocaine n° 02-03 relative « à l’entrée et au séjour des étrangers au Maroc, à l’émigration et à l’immigration irrégulières » adoptée le 11 novembre 2003. Cette dernière consiste en effet en une refonte complète du droit des étrangers au Maroc et concerne aussi bien les sanctions les clandestins, que les procédures d’octroi ou de retrait des titres de séjour ou la protection contre l’éloignement.

88Toutes deux concomitantes de lois renforçant la lutte contre le terrorisme, les législations tunisienne et marocaine organisent la répression de l’immigration irrégulière, dont certains mécanismes sont directement inspirés du nouvel arsenal juridique européen. On y retrouve en particulier : l’énoncé de sanctions pénales et administratives accrues ; les procédures d’examen accéléré en zones d’attente à la frontière ; la possibilité de rétention ; le recours non suspensif contre les décisions de refus de titre ou d’expulsion ; les sanctions contre les transporteurs ; la répression de l’aide à l’immigration clandestine ; l’appel à la délation.

89Tout en répondant ainsi à une pression européenne, les deux voisins maghrébins vont plus loin dans la sanction et moins dans la protection. En Tunisie, la répression de l’aide à l’immigration clandestine s’étend aux personnes ayant assisté des migrants bénévolement, fût-ce pour des raisons humanitaires. Par ailleurs, l’appel à la délation ne se fait pas au moyen du chantage au titre de séjour comme en Europe, mais par la menace de sanction pénale à l’encontre de toute personne informée qui s’abstiendrait ou se refuserait à la dénonciation. La rétention et le placement en zone d’attente au Maroc ne sont soumis à aucune condition de transparence vis-à-vis de la société civile.

90Non liée à l’Union européenne, la Libye cherche néanmoins à faire bonne figure dans la lutte contre l’immigration clandestine et a adopté en 2004 une nouvelle loi renforçant elle aussi les sanctions à l’encontre des migrants et de leurs passeurs. Elle serait actuellement en cours de mise en œuvre.

91L’UE se félicite régulièrement de ces initiatives visant à renforcer les frontières sahariennes et méditerranéennes et appellent les pays africains à multiplier les efforts et agir de manière concertée pour développer l’obligation de visa, maîtriser les passages et retenir ou renvoyer les clandestins par le biais de la rétention, de la sanction et de l’expulsion. Parfois soucieuse de son opinion publique, elle a annoncé, à l’issue du sommet de La Haye en 2004, un plan de soutien au développement des politiques et des procédures d’asile de la Libye à la Mauritanie d’ici 2010. Parallèlement, la réflexion s’intensifie pour instaurer, notamment au Maghreb, des « procédures d’entrée protégée » pour les candidats à l’immigration en Europe, d’où il ressort que l’encouragement à la protection des droits de l’Homme prépare la délocalisation sans complexe de la gestion des migrants au-delà des frontières méditerranéennes.

92Dans l’attente de pouvoir maintenir tous les migrants hors frontières européennes et d’examiner leurs demandes dans des « centres de transit et de traitement » (proposition britannique en 2003), des « portails d’immigration » (suggestion italo-allemande en 2004) ou des « points de contact » (contre-proposition franco-espagnole), les États européens s’engagent en ordre dispersé, avec le soutien de la Commission européenne, dans une politique de « réadmission » ou d’expulsion pure et simple des clandestins vers leur continent d’origine.

L’imbroglio des accords de réadmission

93Depuis le 1er mai 2004, la Commission européenne a compétence pour négocier les accords de réadmission. Ne disposant que de peu de compensation à offrir à des États auxquels il est demandé de prendre en charge les migrants parvenus en Europe par leur territoire, elle est critiquée pour n’avoir conclu que huit accords de ce type avec le reste du monde. Aucun pays maghrébin n’y figure et le Maroc répète, au nom de tous, qu’il n’est pas prêt à endosser la responsabilité de la force d’attraction européenne ni à assumer le coût économique, politique et social de la gestion des migrants irréguliers.

94Chaque État maghrébin est néanmoins lié par un ou plusieurs accords bilatéraux de réadmission avec des pays européens. Plusieurs conventions de ce type ont été conclues pendant la dernière décennie, sans être dénoncées. Leur mise en pratique récente a mis à jour les ambiguïtés et les dangers d’une telle politique et le caractère contestable de ses fondements juridiques.

95Avant même le scandale de la gestion hispano-marocaine de la frontière méditerranéenne, la coopération établie entre l’Italie et la Libye en 2004 avait fait grand bruit. Suite au débarquement de centaines de migrants sur l’île italienne de Lampedusa pendant deux étés successifs, Tripoli se dit prêt à coopérer pour le contrôle de ses frontières en échange de la levée du dernier volet – militaire – de l’embargo européen à son encontre et de la livraison de matériel indispensable à la surveillance. Des accords de coopération furent ainsi conclus en 2003 et 2004, et les deux pays organisèrent en octobre 2004 un pont aérien afin de rapatrier vers la Libye les migrants ayant transité par son territoire, à charge pour elle de les réexpédier vers leur pays d’origine. Tandis que des fonctionnaires libyens participaient aux procédures aux côtés des autorités italiennes, les associations et le HCR n’ont pas été autorisés à visiter les camps de Lampedusa.

  • 13  L’article 4 du protocole n° 4 additionnel à la CEDH prohibe les expulsions collectives ; le protoc (...)
  • 14  Notamment rappelée par le rapport de la mission technique de la Commission européenne en Libye, oc (...)

96Violant ostensiblement la Convention de Genève et la Convention européenne des droits de l’Homme13, Rome ignora les contestations et le rappel de la situation déplorable des étrangers en Libye14et réitéra l’expérience en mars 2005. Saisie d’une plainte de dix associations européennes de protection des droits humains pour violation par l’Italie du droit communautaire, la Commission européenne refusa de se prononcer le 18 mars 2005, se déclarant incompétente, en l’absence d’adoption définitive de la directive « procédures d’asile ». Le Parlement européen adopta alors le 14 avril 2005 une résolution dans laquelle il faisait part de son inquiétude, condamnait la politique italienne d’expulsions collectives, rappelait l’absence de droit d’asile en Libye et réclamait de Rome la publication des accords de réadmission. Saisie par onze immigrés clandestins retrouvés par des associations italiennes de protection des droits de l’Homme, la Cour européenne des droits de l’Homme imposa le 10 mai 2005 à l’Italie la suspension de leur expulsion, à titre de mesure conservatoire en attendant son arrêt au fond. Le tribunal de première instance des Communautés européennes a également été saisi d’une plainte contre Rome au nom des victimes des expulsions collectives d’octobre 2004.

97Si l’Italie n’a pas, depuis, repris les expulsions collectives vers la Libye, la menace espagnole de « réactiver l’accord de réadmission de 1992 » avec le Maroc et les drames qui l’ont accompagnée soulignent l’incapacité des contre-pouvoirs communautaires à protéger les droits des migrants, fussent-ils entrés sur le territoire européen. Dans ces deux cas, les capitales européennes ont allègrement attribué au Maghreb la responsabilité – unilatérale – du franchissement illégal des frontières européennes, à laquelle doit s’associer la responsabilité – unilatérale – du traitement des migrants, dans une négation totale de l’universalité et de la complexité du phénomène migratoire.

98Rome et Madrid se sont alors affranchis de la certitude des conséquences désastreuses de la réadmission pour les migrants, alléguant des garanties verbales obtenues de la part des États maghrébins. L’incapacité de ces derniers à assumer le poids de cette politique tout en respectant les droits humains était pourtant évidente, d’autant que l’UE leur en donne désormais l’exemple.

  • 15  Saisi d’une plainte de la FIDH contre la France, le Comité européen des droits sociaux du Conseil (...)

99Malgré les espoirs qu’offrent les perspectives de la codécision du Conseil et du Parlement en matière migratoire, les députés européens – de surcroît très divisés – peinent à peser véritablement sur ces questions d’importance. La compétence de la CJCE est encore limitée en ce domaine et la Commission n’est suivie par les États que lorsqu’elle prône la délocalisation de l’accueil des migrants et une « immigration choisie ». Face à l’imbroglio juridique, institutionnel et politique communautaire favorisant les politiques répressives des États européens, la protection des migrants semble résider dans les seuls mécanismes européens hors communautaires que sont le Conseil de l’Europe15et, en son sein, la Cour européenne des droits de l’Homme.

100Le nouvel arsenal juridique en Europe se révèle ainsi très peu favorable aux mouvements migratoires. Balayant les sentiments d’appartenance à une même Méditerranée, la communautarisation de la politique d’immigration et d’asile renforce au contraire les politiques nationales exclusives et répressives, dont la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni sont aujourd’hui les chefs de file. En ignorant les dangers potentiels d’une telle « politique de voisinage », l’UE tourne le dos à la logique de solidarité qui devait être le socle du partenariat euro-méditerranéen et de ses relations extérieures. De cette démission européenne qui se pare d’atours vertueux résultent la démission maghrébine et le drame de migrants qui, eux, ne démissionneront jamais…

Haut de page

Notes

1  Liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes avant 1992.

2  L’espace Schengen comprend aujourd’hui treize États de l’Union européenne (UE) : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède. Le Danemark peut néanmoins décider de rester en dehors de certaines harmonisations (opt out). L’Irlande et la Grande-Bretagne peuvent participer à tout ou partie de l’acquis Schengen (opt in). La Norvège, l’Islande et la Suisse, extérieurs à l’UE, ont un statut d’associé qui leur donne tous les droits sauf celui de participer aux décisions.

3  Conclue le 16 juin 1990 et entrée en vigueur le 1er septembre 1997 après douze ratifications, elle se substituait au chapitre VII de la convention d’application de l’accord de Schengen.

4  Elle est aujourd’hui ratifiée par 137 États, y compris l’ensemble des membres de l’UE, ainsi que les États maghrébins à l’exception de la Libye

5  « Face aux changements démographiques, une nouvelle solidarité entre générations », COM (2005) 94 final.

6  « Sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques », COM (2004) 811, 11 janvier 2005.

7  À titre de comparaison, l’immigration de travail représente 70 % des migrants au Canada. En France, elle constitue 5 % des migrants, tandis que 63 % bénéficient du regroupement familial et 8 % de l’asile.

8  Règlement 2252/2004 du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage ; création en 1998 du Système européen d’archivage d’images (FADO) ; règlement 415/ 2003 du 27 février 2003 relatif à la délivrance des visas à la frontière…

9  En particulier avec la création d’Europol et de SIS (Système d’Information Schengen).

10  Un réseau d’information sécurisé connecté à l’internet a été mis en place en 2005 pour les services chargés de la gestion des flux migratoires et SIS II a fait suite à SIS I.

11  Directive 2001/51/CE du 28 juin 2001.

12  Voir Delphine PERRIN, « Le Maghreb sous influence : le nouveau cadre juridique des migrations transsahariennes », Maghreb-Machrek, automne 2005.

13  L’article 4 du protocole n° 4 additionnel à la CEDH prohibe les expulsions collectives ; le protocole n° 7 impose des garanties procédurales en cas d’expulsions d’étrangers.

14  Notamment rappelée par le rapport de la mission technique de la Commission européenne en Libye, octobre 2004 et une mission de députés européens en mars 2005.

15  Saisi d’une plainte de la FIDH contre la France, le Comité européen des droits sociaux du Conseil de l’Europe a constaté, le 15 mars 2005, que la réforme du système d’accès aux soins pour les étrangers sans papiers violait la Charte sociale européenne.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Delphine Perrin, « La nouvelle politique juridique de l’Europe en matière de contrôle et de limitation des migrations », L’Année du Maghreb, I | 2006, 117-137.

Référence électronique

Delphine Perrin, « La nouvelle politique juridique de l’Europe en matière de contrôle et de limitation des migrations », L’Année du Maghreb [En ligne], I | 2004, mis en ligne le 08 juillet 2010, consulté le 29 juin 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/287 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.287

Haut de page

Auteur

Delphine Perrin

Juriste, chercheuse associée à l’IREMAM

Articles du même auteur

Haut de page