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Dossier : États et territoires du politique
Deuxième partie. À la recherche d'un gouvernement local
2.2 La vitalisation du local par les "bas" : mobilisations populaires et participation citoyenne

Budgets participatifs : S’approprier la dialectique de la gouvernance participative locale

Participatory Budgets: Taking Advantage of Dialectics of Local Participatory governance
Manuel Goehrs
p. 223-244

Résumés

Une multiplicité d’acteurs intervient dans la promotion de la participation citoyenne, « nouveau paradigme » de la bonne gouvernance : acteurs du développement, autorités étatiques, autorités locales, populations. En Tunisie et au Maroc, le développement du Budget participatif semble offrir un contrepoint bottom-up à la dynamique d’une participation citoyenne conçue et/ou orchestrée par les pouvoirs centraux. À la rigidité des mécanismes définis par le ministère de l’Intérieur pour les communes, s’opposerait la souplesse des Conventions BP dans lesquelles les habitants, les élus et l’administration locale définissent des règles du jeu participatif adaptées aux spécificités locales. L’article s’intéresse aux facteurs d’appropriation de la démarche participative selon qu’ils sont maitrisés par les gouvernements centraux ou par l’administration communale. En particulier, l’article montre comment les modèles de financement du Budget participatif dans les communes marocaines et tunisiennes peuvent favoriser son inscription dans la durée ou au contraire sa limitation dans le temps.

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Texte intégral

  • 1 . Comme le précise Sylvia Bergh dans son article (2012) : « despite the widespread rhetoric linking (...)

1La participation citoyenne est avancée comme réponse à la crise de légitimité du pouvoir qui transforme les rapports entre l’État et la société civile (Blondiaux, 2008). En Tunisie et au Maroc, elle concentre une part importante des revendications des populations engagées pour un renouvellement du contrat social. Avant comme après les révoltes de 2011, elle est invoquée par les autorités gouvernementales dans le cadre du redéploiement de la puissance de l’État (Hibou, 1998). Pas moins de 14 articles de la nouvelle Constitution marocaine de 2011 contiennent une référence explicite à la participation citoyenne. Plus sobre, la constitution tunisienne de 2014 se limite au seul article 139 consacré à la démocratie participative dans les collectivités locales. Au-delà des perspectives de la démocratie représentative et de la participation aux élections locales et régionales, il est question d’inventer une véritable gouvernance participative locale (GPL, pour reprendre un sigle utilisé par la GIZ, l’agence allemande de coopération internationale), c’est-à-dire, de renouveler les modes d’implication citoyenne dans la gestion des affaires publiques. Ce nouveau paradigme de la bonne gouvernance est également mobilisé par les bailleurs de fonds internationaux comme un trait majeur des réformes à mettre en œuvre par les pays récipiendaires. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et la Banque mondiale ont financé des programmes nationaux visant à promouvoir l’approche participative au niveau local dans ces deux pays. La littérature a néanmoins mis en relief les ressorts d’une instrumentalisation politique des outils de participation servant en fait au renforcement du contrôle gouvernemental sur les autorités locales et sur le milieu associatif en Tunisie (Allal, 2016) comme au Maroc (Bergh, 2012)1. Les bénéfices d’une telle instrumentalisation sont manifestes pour les autorités centrales : « le style participatif offre aux acteurs qui l’adoptent la possibilité d’être identifiés à l’idéal de la participation » (Bono, 2010). L’adoption par l’État d’un discours sur la bonne gouvernance et la participation citoyenne permettent de renvoyer aux partenaires internationaux l’image d’un partenaire solide (Laroussi, 2009). Dans ce contexte, l’appropriation du dogme et la mise en œuvre de chantiers participatifs par les gouvernements centraux ne se traduisent pas nécessairement par une appropriation des mécanismes participatifs, ni par les élus locaux, ni par les participants.

2Face à l’écueil d’une instrumentalisation de la participation citoyenne visant la reproduction de pratiques autoritaires, cet article met en perspective deux dynamiques, l’une étatique, l’autre locale. D’un côté, les administrations centrales peuvent définir des stratégies nationales visant à promouvoir la participation des citoyens à la définition des Plans communaux de développement (PCD au Maroc) ou des Plans d’investissements publics communaux (PIC en Tunisie). D’un autre côté, parallèlement, le budget participatif (BP), figure de proue du modèle participatif prôné par les acteurs internationaux du développement, fait son entrée dans le Maghreb, non par la grande porte des programmes nationaux, mais au goutte-à-goutte, par le biais d’initiatives locales qui font tâche d’huile depuis l’expérience de Porto Alegre. Ces expériences de BP dans onze communes tunisiennes et dans trois communes marocaines offriraient un contrepoint bottom-up à la dynamique d’une participation citoyenne conçue et/ou orchestrée par les pouvoirs centraux et créeraient les conditions d’une appropriation des règles de la participation par les acteurs locaux.

3D’août 2014 à janvier 2017, trois BP ont été lancés à Chefchaouen, Larache et Tétouan, dans le cadre du projet Promotion de la culture de reddition des comptes dans les communes de la région Tanger-Tetouan, financé par l’Union européenne (UE), le Fonds andalou des municipalités pour la solidarité internationale (FAMSI) qui coordonnait le projet et le Réseau méditerranéen des médinas (RMM), une association marocaine de pouvoirs locaux. De manière marginale, l’expérience du BP de la commune de Tiznit est également prise en compte : par rapport au projet elle présente la particularité d’être autonome et indépendante de l’action des acteurs internationaux de la coopération. En Tunisie, les communes de Gabes, Tozeur, La Marsa, Menzel Bourguiba (2014), puis Gafsa, Sfax, Manouba, Raoued (2015), et enfin Ben Arous, El Kef et Sbeitla (2016) ont initié un BP dans le cadre du projet Œil sur le budget mis en œuvre par l’association tunisienne Action associative avec le soutien de la coopération allemande (GIZ) et de European Endowment for Democracy (EED).

  • 2 . Selon Bastien Soulé (2007, p. 128) : « L’OP implique de la part du chercheur une immersion totale (...)
  • 3 . Comme l’indiquent Mylène Jaccoud, Michèle Lalonde et Jean Poupart (1997, p. 131) : « Dans la litt (...)

4Les réflexions présentées ici se fondent sur une « alternance entre des phases d’observation, de réflexion et d’action » (Diaz, 2005) dans différents milieux et auprès de différents acteurs impliqués dans ces expériences de BP. Mes interlocuteurs ont toujours eu connaissance de mon double statut d’enseignant-chercheur d’une part et d’ « expert », d’autre part, formé par des acteurs du développement : Cités et gouvernements unis d’Afrique (GLUA), Espaces de coproduction et d’offres populaires pour l’environnement et le développement en Afrique (« enda ECOPOP »), enfin l’ONG tunisienne Action associative. Le temps de l’enquête est ainsi celui de l’observation participante, fait d’une succession de moments : implication périphérique dans les projets de BP, rôle actif avec prise de responsabilité comme consultant et formateur, militantisme. L’observation participante comprend certes le risque d’une moindre objectivation des données ; elle permet néanmoins d’en élargir le champ et la compréhension du fait de l’insertion dans le milieu observé2. Elle requiert un exercice de distanciation qui ne saurait être totale3 : l’ « équilibre subtil entre détachement et participation » (Diaz, 2005) doit ainsi permettre de ne pas être « aspiré, voire obnubilé par l’action, ce qui bloquerait toute possibilité d’analyse approfondie et se ferait au détriment de l’abstraction » (Soulé, 2007, p. 130). Bien plus, le chercheur « doit cesser d’être un étranger observant des étrangers pour en rendre compte à d’autres étrangers. Il doit rendre compte dorénavant d’observations qu’il a faites non pas comme un étranger à part entière, mais dans une certaine mesure en tant que membre d’un groupe (Diaz, 2007, p. 31). Ces expériences m’ont permis d’observer sur deux ans et demi le positionnement des bailleurs de fonds nationaux et internationaux, et celui des autorités gouvernementales et des ONG engagées au Maroc et en Tunisie. La confrontation des différents points de vue (acteurs du développement, élus et fonctionnaires locaux, ONG locales, coordinateurs de projets, habitants) permet de limiter le risque de la subjectivité.

5Le corpus produit par l’observation participante se compose ainsi pour partie de documents de travail et de documents officiels obtenus auprès des coordinateurs de projet, des conseils communaux au Maroc et des délégations spéciales (remplaçant les conseils depuis 2011 jusqu’aux premières élections de l’ère post 2011) en Tunisie, ainsi que d’entretiens réalisés dans les communes avec les élus, les fonctionnaires, les coordinateurs des projets et les participants. Il est complété par une connaissance de l’intérieur du travail des acteurs du développement avec qui j’ai collaboré : participation à l’élaboration d’un plan d’action pour la mise en œuvre du BP dans les communes marocaines (avec l’ONG tunisienne Action associative et l’ONG marocaine TARGA-Aide), rédaction de documents pédagogiques sur le BP et la participation citoyenne pour des acteurs du développement (TARGA-Aide, GIZ), recherche de fonds, participation aux sessions de formation sur le BP pour les élus, fonctionnaires et organisations de la société civile d’une cinquantaine de communes (TARGA-Aide, projet Promotion de la culture de reddition des comptes).

6L’article interroge le « niveau et la qualité de l’appropriation » de l’approche participative selon que les projets sont définis et mis en œuvre par les autorités locales ou par les gouvernements centraux (Bethoux et La Branche, 2010). Plus spécifiquement, il vise à identifier les facteurs qui facilitent ou freinent l’appropriation de la dialectique de la participation citoyenne par les acteurs locaux. Une première partie présente la mise en œuvre des projets de BP par les communes tunisiennes et marocaines avec le soutien d’acteurs internationaux du développement, sans intervention des gouvernements centraux. À la lumière de ces expériences, une seconde partie s’intéresse à l’appropriation par les acteurs locaux des démarches participatives définies dans le cadre de programmes nationaux ou de réformes législatives.

Le BP et la promotion de la participation citoyenne locale par les acteurs du développement : quelles appropriations locales ?

7Le BP est présenté par les acteurs du développement comme un processus participatif défini par les acteurs locaux, élus, fonctionnaires et citoyens, dans le cadre d’une convention. Le BP stimule ainsi les réflexions sur un modèle de développement alternatif, reposant sur l’expertise et l’appropriation des règles du jeu par les participants. Les projets de BP mis en œuvre en Tunisie et au Maroc relèvent de deux mécanismes financiers différents qui n’ont pas eu les mêmes effets en termes d’appropriation par les communes.

Le BP, un projet de « développement » ?

  • 4 . Voir la contribution des « inventeurs » du BP dans la commune de Porto Alegre au Brésil : Tarso G (...)
  • 5 . Article 139 de la Constitution tunisienne de 2014 : « Les collectivités locales adoptent les méca (...)

8Le budget participatif peut être décrit comme un ensemble de mécanismes participatifs qui visent à inclure les habitants dans le processus décisionnel définissant l’orientation de tout ou partie des ressources de la collectivité. La participation à ces mécanismes, reproduits de manière cyclique sur la base du budget annuel de la commune, permet aux participants de peser sur les équilibres économiques et sociaux4. On passe d’une approche hiérarchique et verticale à une approche partenariale et horizontale de la gestion des affaires publiques ; de l’imposition à la négociation. Le BP est appréhendé comme une manière radicale ou pragmatique de concevoir la démocratie locale, en ce qu’il « prend les choses par la racine, par la base que constitue la décision financière » (Querrien et Maigret, 2000, p. 315). Le BP a été conçu comme un instrument permettant d’associer les individus à la définition et à la mise en œuvre des investissements publics. Il favorise la mise en œuvre de mécanismes de transparence, de reddition des comptes et concrétise le droit à l’information. Il représente un outil de conception des politiques de développement basé sur l’expertise des usagers participants au processus et sur la connaissance des rouages administratifs par les élus et fonctionnaires locaux. Le BP place le citoyen au cœur de la gestion des affaires publiques et ce faisant, donne corps au principe de participation inscrit dans les nouvelles Constitutions marocaine et tunisienne5.

Le BP et le développement local

9Au commencement du processus, une convention passée entre le conseil et les habitants définit les règles du jeu du BP. Ce processus d’autorégulation permet d’intégrer les habitants, non seulement dans la définition des investissements publics et des politiques publiques locales, mais également et surtout dans la définition d’un modèle participatif local adapté à un contexte précis. Dans les 11 communes tunisiennes ayant adopté un BP depuis 2014, une convention a été passée entre la commune et les organisations de la société civile (20-30 par commune), dans laquelle sont précisées les modalités de participation : rôle et responsabilités des acteurs, découpage des espaces participatifs, principe de désignation des délégués de quartier, composition et fonctions d’un comité de BP, etc. Lors du lancement du processus, les organisations invitées à participer au processus de contractualisation sont identifiées par les coordinateurs du projet (Action associative) en collaboration avec les membres des délégations spéciales (la commune). Il s’agit d’un processus ouvert et des campagnes d’information et de mobilisation visent à élargir le cercle des participants. Dans les trois communes marocaines, ce document appelé auto-règlement a été élaboré lors d’ateliers de concertation avec les associations des anciennes médinas, seuls territoires concernés par le projet Promotion de la culture de reddition des comptes et donc par la dynamique du BP (environ 50 participants en moyenne, membres des associations). L’écriture collective des règles de la démocratie locale permet dès le départ l’adaptation des mécanismes participatifs au contexte local et leur appropriation par les participants (Bourdin, Lefeuvre et Melé, 2006, p. 316). Le cercle des participants s’élargit généralement lors des premières années du processus avant de se stabiliser autour d’un noyau dur, associé aux différentes étapes du BP : rédaction ou révision de la convention du BP, forums des quartiers, propositions et votes des projets, lancement et suivi des travaux, évaluation du processus. Selon les cas, des habitants sont élus ou choisis en assemblées, identifiés par les coordinateurs du projet et/ou nommés par les élus. Ils servent de relais entre les porteurs du projet (coordinateurs et conseils communaux) et les habitants. La personnalité de ces « facilitateurs », leur motivation et les techniques de communication employées (porte-à-porte, radio, voiture-mégaphone, affichage public, etc.) ont un impact déterminant sur la mobilisation de la population. Certains considèrent par ailleurs qu’un facteur de réussite du BP réside dans la réalisation de projets ayant un impact immédiatement visible sur la qualité de vie des populations (Bergh, 2010). Pour les participants, la réorganisation des priorités budgétaires par les citoyens et sa traduction en résultats tangibles (une nouvelle route, l’aménagement d’un parc) sont un facteur d’appropriation des principes de démocratie participative et, avec elle, des notions de l’espace public et de la culture civique. À la fin de chaque cycle de BP, la révision des règles du jeu, permet d’éventuels ajustements, tenant compte de l’évolution des dynamiques sociales et notamment de « l’impact que la participation répétée à un BP (peut) avoir sur les individus » (Talpin, 2010, p. 99). La répétition annuelle des différentes étapes du BP sont un élément clef pour l’appropriation à long terme des principes démocratiques et participatifs par les citoyens.

  • 6 . Journée de sensibilisation et d’information sur le BP à Larache, le 10 juillet, vote sur la prior (...)

10Le lien entre le BP et l’appropriation de la dialectique participative par les participants doit être nuancé. D’une part, le taux de participation reste généralement limité et ne concerne que les franges de la population disposant des ressources sociales, économiques ou politiques nécessaires à leur implication. Lors de l’observation d’une journée de sensibilisation et d’une journée de vote sur les projets issus du BP dans la commune de Larache (Maroc), de nombreux passants exprimaient ainsi soit un rejet du processus par méfiance envers les autorités, soit l’impossibilité de participer à la journée de vote par obligation professionnelle. À l’inverse, les organisateurs de la journée de vote ont dû séparer les belligérants lors d’une altercation, après qu’un groupe de femmes qui prenaient leur processus participatif très à cœur soient intervenues manu militari lors d’une tentative de fraude6. Par ailleurs, l’engagement de la population varie selon les étapes du processus : dans l’ancienne medina de Larache, qui compte environ 10 000 habitants, plus de 500 personnes ont participé au vote sur les projets, une cinquantaine seulement à la rédaction de l’auto-règlement. Le taux de participation évolue également d’une année sur l’autre. Dans le cadre du budget participatif de Porto Alegre (Brésil), une ville de plus d’un million d’habitants, « le nombre de participants est passé de 976 en 1990 à 18 583 en 2001, avant de retomber aux alentours de 15 000 en 2011 » (Simon Langelier, 2011). D’autre part, un certain nombre de facteurs peuvent également gêner l’appropriation du fait participatif par les citoyens relevant d’une « domestication des mouvements populaires » (Neveu, 2011): instrumentalisation des associations, cooptation, corruption, népotisme, etc. Dans une commune dont il n’est pas utile de mentionner le nom, la nomination d’un parent du maire, très peu intéressé par la dynamique du BP, comme « facilitateur » censé activer la participation des habitants, a eu des conséquences sur le nombre de participants. Des garde-fous permettent néanmoins de limiter ces risques et peuvent être introduits dans la convention du BP, comme l’interdiction de la réélection à des postes clefs du processus : délégués de quartier, conseillers du BP, « facilitateurs » (Cabannes, 2005, p. 61). Dans le cadre du projet Œil sur le budget en Tunisie, la réalisation des projets issus du processus participatif, mais aussi les étapes administratives relatives aux projets sont soumises au contrôle citoyen, afin de limiter ces risques : constitution des dossiers techniques et des cahiers des charges, lancement de l’appel d’offre, séance d’ouverture des plis, choix du contractant et du calendrier pour l’exécution des projets.

  • 7 . Camille Bethoux et Stéphane La Branche rappelle les recommandations du rapport Brundtland des Nat (...)
  • 8 . Pour le spécialiste du Budget participatif Yves Cabannes (2005, p. 44), « en Amérique Latine, il (...)

11L’appropriation de l’approche participative par la population reste donc un phénomène marginal, à géométrie variable et évolutif. Tout en tenant compte des limites décrites ci-dessus (Querrien et Maigret, 2000 ; Daniel Filho et Cuenca Botey, 2009), on peut considérer que la dimension endogène et ascendante du processus de définition des règles du jeu permet de situer le BP dans ce que Jan Nederveen Pieterse appelle un « développement alternatif » (1998), c’est-à-dire un processus centré sur les besoins des populations7 et non plus sur les intérêts économiques, politiques, stratégiques, sécuritaires des bailleurs de fonds (Mouhib, 2014, p. 353), voire plus généralement, un processus affranchi des critiques liées aux aspects néolibéraux du concept de développement (Rist, 2007). En particulier, la participation citoyenne à la construction du modèle participatif s’apparente à un contrat social rénové, localisé et actualisé à l’issue de chaque cycle de BP. L’association à la rédaction de ce contrat constitue un bouleversement dans le fonctionnement de la démocratie locale et, à ce titre, un facteur puissant d’appropriation par les citoyens, mais également par les élus et les fonctionnaires locaux. Au-delà de la participation aux différentes étapes du BP, cette appropriation par les citoyens peut se traduire dans certains cas par la hausse du taux de recouvrement des impôts locaux8.

Le développement du BP : quand le développement alternatif devient le leitmotiv du développement mainstream

  • 9 . Pour Jean-Pierre Gaudin (2010), le terme participatif « a connu un nouvel élan, plus considérable (...)

12Depuis son invention dans la désormais célèbre ville de Porto Alegre en 1989, quelque 2 000 expériences de BP ont vu le jour à travers le monde (Sintomer, Herzberg et Allegretti, 2014). Mis en place à l’initiative de présidents de commune avec les populations locales, le BP renvoie à l’idée d’un développement endogène, maîtrisé par les acteurs locaux. Pourtant, le développement du BP va de pair avec une tendance internationale (Gaoussou et Plane, 2012) qui, depuis les années 1990, associe l’approche participative à la réalisation des réformes de l’organisation territoriale des États (Tandon et Kak, 2007, p. 24). Le BP est considéré comme un instrument clef dans la promotion des démarches de démocratie participative par les agences internationales de développement : Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), Organisation des Nations unies (ONU), Banque Mondiale9. Et c’est bien avec le financement de bailleurs de fonds internationaux que les expériences tunisiennes (Œil sur le budget) et marocaines (Projet Promotion de la culture de reddition des comptes) de BP ont vu le jour. Il s’agit en fait de la réception d’un discours sur la méthode participative par les porteurs de projets et les acteurs locaux, plus qu’un processus strictement ascendant.

  • 10 . Entretiens réalisés auprès d’élus, de fonctionnaires et d’habitants de la ville de Tiznit, décemb (...)

13D’une certaine manière, le processus BP de la commune marocaine de Tiznit pourrait, dans ce sens, être rapproché de l’expérience de Porto Alegre, non pas en raison d’une similitude des mécanismes mis en place, mais en raison de la détermination de l’équipe communale à définir un modèle participatif autonome. Le BP de Tiznit est né en 2003 d’une coopération de fait entre les habitants et la commune sur une question d’utilité publique (tout à l’égout et réseau d’eau potable) qui a poussé la population de l’ancienne médina et le conseil communal à collaborer. Cette rencontre rare dans le contexte marocain a conduit à la mise en place d’une « démarche quartier », d’une politique de subvention des associations et d’un Forum des associations (TARGA-Aide, 2015, p. 46). Lors du Forum, quelques 300 associations émettent chaque année des propositions, dans différentes rubriques, quelques semaines avant le vote du budget. Dans la limite des contraintes budgétaires et politiques de la commune, le vote du budget se fait sur la base de ces recommandations10. L’origine spontanée et locale de ce dispositif, a facilité son appropriation par toutes les parties prenantes. En outre, le BP de Tiznit fonctionne sur les fonds de la commune, indépendamment d’éventuels financements extérieurs. Cette dimension endogène, tant politiquement que financièrement, nous allons le voir, est cruciale pour l’appropriation de la démarche, comme le montre la comparaison des projets Promotion de la culture de reddition des comptes au Maroc et Œil sur le budget en Tunisie.

14Le BP serait donc victime de son originalité, dans la mesure où la logique endogène qui lui a valu son succès, se voit rattraper par la logique descendante d’acteurs étatiques et internationaux. Ce qui semble un paradoxe pourrait toutefois ne l’être qu’en apparence : rien n’empêche a priori des acteurs internationaux du développement de promouvoir un développement endogène et de mettre en place des mécanismes qui garantissent l’autonomie de la production normative dans la définition des modèles participatifs, favorisant la différenciation des modèles, ou la déclinaison d’un même modèle selon les spécificités locales et ainsi son appropriation par les acteurs locaux. Les processus participatifs étant définis au sein d’une convention, il ne saurait y avoir de BP type, mais bien une multitude de modèles, définis par les acteurs locaux en fonction d’un contexte particulier. Les BP tunisiens se distinguent ainsi les uns des autres et ne ressemblent pas aux BP marocains, qui eux-mêmes ne sont pas tous identiques. Contrairement au BP de Porto Alegre, inventé pratiquement ex nihilo, de nombreuses expériences de BP sont le résultat d’une forme de coopération internationale. C’est le cas des BP tunisiens et des BP marocains du projet RMM, qui ont été initiés avec le soutien d’acteurs du développement (Global et Local, Action associative, FAMSI) et de bailleurs de fonds extérieurs (GIZ, UE, European Endowment for Democracy). La section suivante s’intéresse aux modalités de financement du BP, comme facteur d’appropriation par les communes.

Logique-projet vs. logique-processus : des trajectoires asymétriques

  • 11 . Discours du roi à Casablanca, 12 octobre 1999 : « Cette responsabilité ne saurait être assumée à (...)

15La réception du BP et ses effets sont variables selon les terrains (Talpin, 2009). On a tenté d’expliquer sa moindre résonance en Afrique du Nord par un faisceau de raisons structurelles (Shah, 2006). Au niveau des participants, l’absence de libertés individuelles ou de liberté d’association, l’instrumentalisation du tissu associatif, le souvenir des années de plomb et la méfiance des populations envers le politique, la corruption, les contraintes économiques, entre autres facteurs, ne favoriseraient pas l’investissement des citoyens dans le jeu démocratique. Au niveau des communes, la faible disponibilité des régimes à promouvoir l’approche participative, un cadre législatif peu favorable, la faible autonomie des communes à laquelle correspondent généralement de très faibles ressources, le niveau de formation des élus et des fonctionnaires, rendraient improbable l’expérimentation de démarches participatives. L’argument institutionnel pourrait correspondre au cas tunisien jusqu’aux événements de 2011. Le cas marocain est sensiblement différent, dans la mesure où l’arrivée sur le trône de Mohamed VI s’est accompagnée dès 1999 d’un discours sur le « nouveau concept de l’autorité » préconisant l’association des citoyens à la recherche des solutions appropriées à leurs problèmes11. Quoi qu’il en soit, Gianpaolo Baiocchi avance (2001, p. 65) qu’il n’y a pas de conditions idéales pour la mise en œuvre du BP et que son succès réside avant tout dans la réunion de deux conditions. La première est le renforcement de la légitimité de l’action publique grâce à la participation citoyenne au processus. La seconde réside dans une « vision démocratique radicale » au sein de l’équipe communale (Bergh, 2010, p. 121), tel que cela s’est produit à Porto Alegre. Autrement dit, l’ancrage du BP dans les pratiques d’une commune repose bien sur l’appropriation des mécanismes participatifs par les citoyens, mais également par la commune.

Le financement du BP

  • 12 . RMM regroupe le conseil régional de Tanger-Tétouan, 9 communes urbaines et 6 conseils provinciaux (...)

16La volonté politique du président de commune est centrale pour le lancement d’un budget participatif. En effet, le processus du BP repose sur un élément clef : l’engagement de la commune à soumettre à la participation citoyenne un pourcentage du budget d’investissement (ou budget d’équipement), celui-ci pouvant varier de 1 % à 100 %. Le BP a été conçu et pensé comme un instrument permettant aux populations locales d’être associées à l’orientation des ressources publiques propres de la commune. Dans la pratique néanmoins, la mise en œuvre du BP peut reposer sur l’apport de fonds extérieurs. Au Maroc, les trois communes du réseau RMM12 se sont engagées dans le BP, accompagnées par le FAMSI, suite à l’octroi d’un financement de l’UE. En Tunisie, l’association Action associative est allée convaincre les délégations spéciales fortes d’un financement de la GIZ, relayée par European Endowment for Democracy. Ces deux projets répondent à deux modèles de financement international qui se sont traduits par des résultats contrastés en termes d’appropriation du processus par les élus et les fonctionnaires locaux.

17La comparaison des modèles de financement des projets de BP en Tunisie et au Maroc invite à distinguer deux types de coûts. Les premiers concernent l’ingénierie et la mise en œuvre de la démarche participative (communication, déplacements, journées de sensibilisation, salaires des coordinateurs, etc.). Les seconds touchent à l’enveloppe dédiée à la participation et correspondent au montant maximal que la commune pourra engager pour la réalisation des projets issus du processus participatif. Dans le cas des BP tunisiens, les fonds extérieurs couvrent le premier type de coûts, tandis que la délégation spéciale (la commune) prend en charge les seconds. En 2016, la municipalité de Ben Arous a par exemple dédié 50 % de son budget d’investissement au BP pour des projets portant sur l’amélioration de la voirie, des trottoirs, de l’éclairage public ou dédiés à l’embellissement de la ville. La commune de Tozeur (Tunisie), pour sa part, a engagé 550 000 DT (environ 223 000 €, soit 12 % du budget d’équipement) pour la réhabilitation des trottoirs et des chaussées. Chaque commune a défini souverainement l’enveloppe budgétaire allouée au processus ainsi que les domaines d’activité. Dans ce cas, le financement extérieur a une valeur incitative et permet le lancement de la démarche, mais la structure du financement réserve une place importante aux fonds propres de la commune qui couvrent la réalisation des projets issus du processus participatif. L’engagement politique ou l’appropriation de la démarche participative par la commune se mesure ici à la hauteur des fonds qu’elle mobilise pour le BP.

18Dans le cas du projet Promotion de la culture de reddition des comptes, le financement de l’UE (300 000 €, 80 % du total) et de ses partenaires, le RMM (50 000 €, 13,3 % du total) et FAMSI (25 000 €, 6,6 % du total), touchait les deux volets financiers décrits ci-dessus, couvrant tous les aspects du projet. De cette enveloppe globale (375 000 €), 60 000 € étaient destinés à la réalisation des projets issus du BP dans chacune des trois villes, soit 180 000 € au total. Les projets réalisés dans le cadre de ces BP n’ont donc pas été financés par les fonds propres de la commune, mais sur le budget du projet. L’incitation des bailleurs de fonds internationaux n’est pas ici la même. Les projets marocains sont intégralement pris en charge, tandis que le cœur du BP restait préservé dans les communes tunisiennes : l’engagement d’un pourcentage du budget de la commune. Ces deux modes de financement ont résulté en deux dynamiques différentes en termes d’appropriation par les conseils communaux.

Logique-projet vs. logique-processus

  • 13 . Pour Yves Cabannes et Agnès Deboulet (2013, p. 18), « sur le plan conceptuel et théorique, […] no (...)
  • 14 . L’UE semble souscrire à cette vision, bien que dans le contexte différent du financement attribué (...)

19Le projet Promotion de la culture de reddition des comptes a pris fin en janvier 2017 et rien ne garantit la pérennité des démarches participatives initiées, malgré l’adhésion de la population, des fonctionnaires et des élus. On se situe ici dans ce que le professeur Yves Cabannes appelle une logique-projet, « portée par les ONG et l’aide internationale » et qui, de manière plus ou moins directe, dépend de l’engagement de ces acteurs. Dans cette logique, l’appropriation de la démarche par les bénéficiaires du projet n’est pas indispensable. Par opposition, l’engagement financier des communes tunisiennes a sans doute permis la mise en marche d’une logique-processus, « vécue au quotidien par les organisations populaires et les habitants »13. La dynamique du BP en Tunisie, engagée en 2014, se poursuit dans les premières communes et ne cesse de gagner de nouvelles communes. Les mécanismes du BP s’intègrent progressivement dans la gestion à moyen terme des communes. La logique-processus se traduit par une appropriation telle que les acteurs locaux en deviennent les promoteurs actifs, dans le cadre de formations intercommunales. L’appropriation par les délégations spéciales s’est ainsi concrétisée dans un Accord d’entraide intercommunal (AEI) entre les communes de La Marsa, Menzel Bourguiba, Tozeur et Gabès, visant à pérenniser le BP. Si les fonds extérieurs ont permis le lancement du BP, la répétition des cycles du BP sur les fonds propres de la commune l’inscrit progressivement dans les pratiques des élus et des fonctionnaires. Que l’enveloppe consacrée aux projets issus des propositions citoyennes provienne du budget de la commune place les administrations communales dans une position d’autonomie, probablement nécessaire à l’appropriation du processus par les communes14. Ainsi, l’ingénierie du BP a directement été intégrée par les municipalités tunisiennes qui ont dû ouvrir une ligne budgétaire spéciale, prendre les arrêtés municipaux signifiant l’engagement du processus, mais aussi l’inscription des projets sur le budget de la commune, le vote du budget, etc. Il en va de même à Tiznit au Maroc où les différentes commissions du conseil communal concernées par le BP se sont approprié la gestion administrative depuis 2003. La forte appropriation du BP par les services de la commune de Tiznit et par des communes tunisiennes semble indiquer qu’il y a un lien entre l’engagement des fonds propres de la commune et l’appropriation des mécanismes par l’administration et les élus.

  • 15 . Journées de formation sur le Budget participatif, Chefchaouen, 7 et 8 janvier 2016.

20La tension entre logique-projet et logique-processus était palpable lors d’une réunion de travail avec les acteurs du BP à Chefchaouen en janvier 201615, dans la perspective de la fin du projet Promotion de la culture de reddition des comptes. Le président de la commune et les fonctionnaires qui souhaitaient poursuivre l’expérience avaient invité Yves Cabannes, spécialiste du BP, afin d’envisager des scénarios pour le prolongement du BP au-delà de la durée du projet. Les sessions de travail ont mis en évidence les lacunes du projet Promotion de la culture de reddition des comptes en termes d’appropriation du BP. Un apprentissage de ses concepts, bénéfices, mécanismes, étapes, semble bien avoir eu lieu au niveau de la commune comme des citoyens. Les rouages financiers et juridiques de la machine BP en revanche ne semblaient pas intériorisés par les services de la commune au point de permettre aux élus et aux fonctionnaires du conseil communal de définir le cadre d’un BP autonome. Lors d’un conseil communal en octobre 2016, la commune de Chefchaouen a décidé de financer un 2e cycle de BP. Ce vote favorable signifie un passage progressif d’une logique-projet à une logique-processus, puisqu’il s’agit uniquement d’un nouveau cycle participatif, et non de l’inscription des mécanismes du BP dans la gestion du cycle budgétaire de la commune. Cette évolution est à mettre en relation avec la personnalité du président de commune qui manifeste une forte volonté politique de concrétiser l’approche participative. L’arrêt probable de la dynamique BP à l’issue du projet Promotion de la culture de reddition des comptes à Tétouan et à Larache donnerait à penser que l’absence d’élément bottom-up dans le modèle de financement ne permet pas de maximiser l’appropriation du BP par les conseils communaux. Dans un tel cas, le projet de BP porté par RMM, dont les montants (60 000 € par commune) et les objectifs (réhabilitation des anciennes médinas) étaient prédéterminés, pourrait autant s’apparenter à un simple projet de développement comportant une dimension participative qu’à un projet de BP à proprement parler.

Le rôle des experts

21Dans le projet Promotion de la culture de reddition des comptes comme dans le projet Oeil sur le budget, le rôle des experts et coordinateurs de projet (FAMSI et Action associative) s’est avéré indispensable dans la sensibilisation aux mécanismes du BP, puis dans leur appropriation par les élus et fonctionnaires, qui peuvent y voir une opportunité politique pour adhérer à la philosophie du BP. Les coordinateurs de ces projets sont des individualités formées aux techniques et au discours du développement, dont l’engagement professionnel et la sensibilité à l’approche participative sont proches de l’engagement militant.

22FAMSI et Action associative ont eu une fonction charnière dans le déploiement du BP, à l’interface entre l’effort de promotion des bailleurs internationaux et l’ouverture de certains présidents de commune. En Tunisie, après avoir identifié les communes susceptibles d’être intéressées par le projet Œil sur le budget, les membres de l’association ont entrepris un travail de plaidoyer puis de formation auprès des élus et fonctionnaires de chacune des communes. Ils ont également formé des « facilitateurs », appelés à devenir eux-mêmes des relais auprès des populations. Dans le cas du projet Promotion de la culture de reddition des comptes au Maroc, de nombreux experts sont intervenus dans le cadre des multiples journées de formation organisées par le projet visant à renforcer l’appropriation des élus, fonctionnaires et autres acteurs locaux des trois communes. L’engagement des experts dépasse parfois celui des élus et fonctionnaires. La rédaction et la signature d’une Charte d’engagement sur le BP a plus été le fruit de l’activisme des coordinateurs du projet que de la volonté des présidents des communes membres du réseau RMM.

La promotion du modèle participatif local par l’État : entre appropriation et instrumentalisation

23Cette deuxième partie s’intéresse au développement de l’approche participative par les autorités gouvernementales en Tunisie et au Maroc. Elle met en perspective trois stratégies et envisage leur articulation avec les mécanismes du BP. La première consiste à définir un modèle abstrait et à en promouvoir la mise en place dans les communes dans le cadre de la législation nationale. La seconde repose sur l’importation de la rhétorique participative dans le cadre de projets de développement, portés par les acteurs internationaux de la coopération. Une troisième serait la formalisation de pratiques éprouvées sur le terrain dans la législation nationale.

Une législation nationale favorable

24Depuis les années 1990, l’appropriation par l’Etat d’un discours « développementaliste » sur la participation citoyenne se traduit par l’adoption et la mise en œuvre de mécanismes participatifs locaux par les administrations centrales. Le Maroc s’inscrit dans cette tendance internationale et a déroulé la pelote participative depuis l’arrivée de Mohamed VI au pouvoir. Ce n’est pas encore le cas en Tunisie qui prépare néanmoins un instrument de planification participative.

L’État et la démocratie participative locale, nouveau paradigme de la bonne gouvernance

25Le discours du régime marocain sur l’approche participative, embryonnaire dans la définition du nouveau concept de l’autorité (1999), s’est renforcé au fil des ans, pour se traduire en une succession de normes et de concepts élaborés par le ministère de l’Intérieur. Une nouvelle Charte communale adoptée en 2002 reconnaît timidement le rôle des conseils communaux dans l’activation des « actions de proximité de nature à mobiliser le citoyen (et) à organiser sa participation à l’amélioration du cadre de vie »16. En 2009, la révision de la Charte communale introduit dans son article 36 le Plan communal de développement (PCD), un mécanisme visant à favoriser la participation citoyenne à l’élaboration des plans de développement pluriannuels. Si l’on observe une « amorce d’appropriation » par les populations dans le cadre de la participation à l’élaboration du budget de la commune et l’identification de certains projets (Lazarev, 2012, p. 5), celle-ci peut être relativisée à l’aune du BP. Tout d’abord, la participation aux mécanismes du PCD a lieu tous les six ans (TARGA, 2015, p. 42), un rythme qui ne saurait favoriser l’implication permanente des populations comme des conseils communaux, et ainsi la pleine appropriation de ce processus de planification participatif. La participation est ponctuelle et se limite aux premières étapes du processus : réalisation de l’état des lieux (ateliers inter-douars) et établissement du diagnostic territorial. Ceci contraste avec l’interaction entre les citoyens et la commune dans le cadre du BP qui a lieu plusieurs fois par an et touche l’ensemble du cycle budgétaire. Par ailleurs, les effets de la participation citoyenne sont circonscrits aux champs d’action susceptibles de passer au crible de la « mise en cohérence supra communale des différents plans », une étape maîtrisée par la Division générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur. La mise en œuvre du PCD est une obligation et sa réalisation s’inscrit dans les rapports de pouvoir entre autorités déconcentrées et autorités décentralisées. Pratiquement toutes les communes du Maroc ont réalisé un PCD sur une base participative, accompagnée par le ministère de l’Intérieur17. Le poids des services déconcentrés de l’État se fait sentir à toutes les phases du processus : sensibilisation, état des lieux, diagnostic participatif, contribution à l’identification des actions potentielles, planification, appui technique, mise en cohérence au niveau provincial, mise en œuvre et suivi du PCD (TARGA-Aide et DGCL, 2010, p. 36-37). Il ne peut pas favoriser une véritable appropriation des mécanismes par les acteurs locaux, telle que décrite dans la première partie.

La législation post 2011 : l’encadrement du participatif

  • 18 . Séminaire Pour une charte communale qui répond aux réformes constitutionnelles, organisé par Tran (...)
  • 19 . Article 78 de la loi organique 113-14 relative aux communes.

26Les nouvelles constitutions au Maroc (2011) et en Tunisie (2014) prévoient des mécanismes participatifs dans les collectivités territoriales, sans en préciser la nature. Leur mise en œuvre dépend de l’avancement des réformes, en particulier de l’adoption des lois organiques sur les communes. Le processus d’adoption de la loi organique sur les communes témoigne de la difficulté de concrétiser les effets d’annonce liés à la réforme territoriale de l’État. Au Maroc, la nouvelle loi organique a été adoptée en catimini pendant le mois de ramadan, quatre ans après l’adoption de la Constitution de 2011, au terme d’un processus maîtrisé par le ministère de l’Intérieur18. La loi organique de 2015 ne donne pas beaucoup plus d’indications sur les mécanismes de participation locale inscrits dans la Constitution, mais remplace le PCD par un Plan d’action communal (PAC). Elle maintient le rôle des autorités déconcentrées dans la gestion du PAC, qui est appliqué « suivant une démarche participative et en coordination avec le gouverneur de la préfecture ou de la province ou son intérimaire, en sa qualité de chargé de la coordination des activités des services déconcentrés de l’administration centrale »19. Cette omniprésence des autorités centrales et/ou déconcentrées dans la mise en œuvre de mécanismes participatifs dans les communes, montre que l’instrumentalisation du participatif n’est pas le propre des régimes autoritaires pré-2011. En outre, elle contraste singulièrement avec l’article 139 de la Constitution qui semble donner toute latitude aux collectivités territoriales pour définir des mécanismes participatifs : « des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation sont mis en place par les Conseils des régions et les Conseils des autres collectivités territoriales pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens, et des associations dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement ».

  • 20 . Circulaire du 14 août 2013 du ministère de l’Intérieur.

27En Tunisie, la loi organique sur les communes n’a pas encore pu être adoptée en raison de la lenteur des négociations en cours sur son élaboration et sur la tenue des futures élections locales. Dans cette perspective, la mise en œuvre des Plans communaux d’investissement (PIC), nouveaux mécanismes nationaux de planification participative20, ouvrira un nouveau champ d’étude sur l’articulation entre différents niveaux d’appropriation de la participation citoyenne : étatique, local, citoyen.

La rigidité des lois ou la souplesse du contrat

  • 21 . TARGA-Aide et DGCL, Programme d’appui et d’accompagnement à l’élaboration des Plans Communaux de (...)

28S’intéressant au cas péruvien, Yves Cabannes regrette qu’un modèle unique prévu par la loi fixe la composition de l’organe de représentation chargé de fixer les priorités budgétaires, et empêche ainsi l’adaptation de ces organes aux contextes locaux. À la « rigidité des normes » définies dans une loi nationale s’oppose la souplesse des règles définies dans une convention passée entre la commune et les citoyens, et qui peut être révisée chaque année (Cabannes, 2006, p. 131) comme c’est dans le cas du BP. On retrouve cette uniformité dans le cadre des PCD/PAC marocains, mis en œuvre sur la base d’un guide d’élaboration établi par la DGCL et par plusieurs manuels méthodologiques produits par les partenaires de la DGCL, notamment l’association TARGA-Aide21. Naturellement, la DGCL valide ces manuels avant utilisation (Lazarev, 2012, p. 1). De manière générale, on admettra que plus les personnes auxquelles s’appliquent des normes ont participé à leur élaboration, plus elles sont susceptibles de se les approprier. Des travaux sur la contractualisation de la production normative décrivent l’intérêt du contrat (Gaudin, 2007) dans « le passage des sources hétéronomes à des sources autonomes » favorisant l’appropriation (Lokiec, 2008, p. 95). La convention BP définissant les règles du jeu acquière dès lors une dimension particulière comme instrument central de négociation et d’appropriation de l’approche participative par les populations et par les élus et fonctionnaires locaux.

L’appropriation de la dialectique participative des agences internationales par l’État

29Instrumentalisation de la méthode participative ou application de l’adage : qui trop embrasse mal étreint ? Au cours des deux dernières décennies, de nombreux programmes nationaux visant à renforcer la participation citoyenne ont été mis en œuvre au Maroc, sans pour autant porter les fruits attendus. En Tunisie, l’État réagit plus tardivement aux sirènes internationales de la participation.

L’instrumentalisation du discours participatif

30En Tunisie, État sécuritaire par excellence (Camau et Geisser, 2003), la question participative n’arrive pas à l’ordre du jour gouvernemental jusqu’en 2011 (Khiari, 2004, p. 99). Le régime benaliste est marqué par une forte centralisation, des élections locales maîtrisées par l’appareil d’État, le désengagement manifeste de la population et l’absence de dialogue entre administration publique et société civile. Dans ces conditions, les mécanismes participatifs ont « été confiné[s] à de rares procédures d’ordre formel à l’instar des procédures d’enquête publique lors de l’élaboration des documents d’urbanisme » (Turki et Verdeil, 2013, p. 10). L’introduction de la dialectique participative s’opère d’abord par le biais de programmes nationaux de développement financés par les organismes de la coopération internationale. Le régime s’approprie cette rhétorique de la participation locale, sans pour autant créer les conditions d’une appropriation des mécanismes par les acteurs locaux. Dans le cadre de la mise en œuvre des Agendas 21, avec le soutien financier de la GIZ et du PNUD, Hatem Kahloun (2013, p. 73) identifie par exemple la surreprésentation de « l’État central dans la scène de l’action participative locale » comme un frein à l’appropriation de la démarche participative par les acteurs locaux. Amine Allal (2016) estime que de tels programmes peuvent servir en fait une « domestication du secteur associatif et un redéploiement de la surveillance politique ». Pour l’auteur, le Programme de développement humain local (PDHL), financé par le PNUD, a ainsi pu être « détourné » à des fins politiques visant notamment à normaliser les relations entre la région dissidente de Gafsa et le centre (Allal, 2010, p. 113).

  • 22 . Discours du roi Mohammed VI, 18 mai 2005.
  • 23 . « Reviews by the Bank of samples of participatory local development plans suggest that the qualit (...)
  • 24 . Sylvia Bergh « argues that despite the widespread rhetoric linking the INDH to the grounding of ‘ (...)

31Au Maroc, le roi lance en 2005 l’Initiative nationale pour le développement humain (INHD), un vaste programme de lutte contre la pauvreté financé par un prêt significatif de la Banque mondiale, reposant sur la « participation des populations pour une meilleure appropriation et viabilité des projets et des interventions »22. Deux ans après le lancement de l’INDH, la Banque mondiale admet que les mécanismes participatifs en termes de participation citoyenne restent encore largement inopérants (2007). Les effets de tels programmes sont largement discutés en ce qui concerne l’appropriation de la démarche participative par les conseils communaux et les populations. L’évaluation du projet d’accompagnement de la Banque mondiale par un groupe indépendant en 2014, relève que les fonds alloués ont effectivement permis de réduire sensiblement les taux de pauvreté. En revanche, l’évaluation souligne la rareté de véritables processus participatifs23. Au-delà du manque d’expérience des élus ou autres acteurs locaux pointé par Grigori Lazarev (2012), Sylvia Bergh a produit une critique sévère de l’INDH. Elle montre notamment comment les rouages de l’INDH ont permis un renforcement du pouvoir du ministère de l’Intérieur sur les autorités locales à travers sa maitrise des processus décisionnels et de la composition des organes locaux et provinciaux de l’INDH, mais également sur la société civile, via l’exclusion de certaines associations d’habitants ou de mouvements d’opposition. L’INDH semble aussi avoir favorisé l’instrumentalisation des associations par les conseils communaux, qui en ont créé un grand nombre afin d’avoir accès aux financements de l’INDH. Ce dernier élément renforce l’argument selon lequel l’absence de financement autonome perturbe l’appropriation d’une philosophie de la participation par les conseils communaux. La participation citoyenne aurait également été faussée par un système de listes de projets préétablies24. De tels programmes permettent certes la diffusion à grande échelle d’un discours étatique sur la participation locale, mais les facteurs évoqués freinent l’appropriation des mécanismes par les acteurs locaux.

La multiplication des concepts

  • 25 . Amin Allal a montré comment l’appropriation du discours décentralisateur par les autorités maroca (...)

32Une autre limite de l’approche gouvernementale peut résider dans la multiplication de programmes participatifs qui peuvent se recouper, en utilisant parfois des méthodologies différentes. Ainsi au Maroc, non seulement l’INDH et le PCD/PAC, mais également les commissions Parité et égalité des chances (CPEC), le Plan Maroc vert, le programme ART-GOLD du PNUD25, le programme FIDA, reposent tous sur des mécanismes participatifs. Une telle profusion invite Grigori Lazarev à se demander si un tel « empilement de programmes d’action locale, dans les mêmes territoires avec les mêmes acteurs, ne risque pas de se traduire par des doubles emplois, par un écartèlement des acteurs locaux entre des modalités d’action différentes, ou même par des contradictions entre les approches méthodologiques et stratégiques ». Il paraît évident que la multiplication des concepts et des programmes peut entretenir une confusion suffisante pour freiner l’appropriation des différents modèles par les populations, mais également par les conseils communaux.

33Dans ce contexte, les démarches participatives n’aboutissent pas systématiquement à la réalisation de projets concrets. Leur non-réalisation peut favoriser un sentiment de frustration et nuire à la confiance établie entre l’administration locale et la population. C’est un autre avantage de la démarche contractuelle du BP que de permettre aux participants de s’assurer de la réalisation des travaux dans le cadre de procédures définies dans la convention ou l’auto-règlement. On notera néanmoins le risque de possibles collisions entre dynamiques ascendante et descendante. Ainsi, selon des observateurs privilégiés, le cycle du BP dans la ville de Tétouan a été perturbé par l’incompatibilité entre la démarche participative endogène du projet Promotion de la culture de reddition des comptes dans l’ancienne médina et l’existence de projets soutenus par le Makhzen.

Une appropriation des mécanismes locaux par l’État ?

34À côté de mécanismes participatifs maîtrisés par l’État dans le cadre de législations nationales ou de programmes de développement, une appropriation de la dialectique participative par les conseils communaux et par les populations a eu lieu dans le cadre d’expériences ponctuelles de BP décrites dans la première partie. Ces expériences donnent du crédit à l’hypothèse d’une interaction possible entre acteurs locaux et autorités centrales (Neveu, 2011). Qu’en est-il précisément ?

Un label national plutôt que des expériences locales de BP

35L’association TARGA-Aide qui accompagne les communes depuis plusieurs décennies, a été impliquée dans l’application des réformes territoriales initiées par le ministère de l’Intérieur. Dans le cadre d’un partenariat avec la DGCL, TARGA a ainsi accompagné la mise en œuvre de PCD dans pas moins de 250 communes rurales du nord du Maroc réparties entre 11 provinces (Lazarev, 2012). Plus récemment, elle a présenté un mémorandum sur le projet de Loi organique au Parlement, faisant « remonter » les doléances des collectivités territoriales.

36Dans le cadre d’un projet financé par le British Council et le Collectif démocratie et modernité portant sur deux volets, TARGA-aide a assuré une série de formations sur le BP auprès de 50 communes et développé un projet de label « commune-citoyenne ». À l’issue de ces formations, malgré l’intérêt manifesté par certaines communes, l’association TARGA-aide n’a pas souhaité s’engager dans l’accompagnement des projets participatifs de ces dernières. Un financement initialement proposé par la coopération allemande pour la mise en œuvre de projets de BP dans plusieurs communes, a été réorienté, après échanges avec les autorités étatiques, vers le projet de label « commune-citoyenne », mis en place avec les agences de développement et la supervision de la DGCL. Dans ce dispositif, les communes qui en feront la demande se verront attribuer le titre de « commune-citoyenne » si elles respectent un certain nombre de critères définis par ces acteurs nationaux et internationaux du développement. Cette préférence pour un mécanisme national plutôt que pour des expériences endogènes semble exprimer, sinon une certaine méfiance vis-à-vis d’une dynamique citoyenne proprement endogène, du moins la prévalence d’une approche top-down dans l’activation de la dialectique participative. Selon diverses sources, le ministère de l’Intérieur ne souhaite pas promouvoir le développement du BP, avec pour principal argument un risque de confusion avec le nouvel instrument de planification participative au niveau des communes (le PAC).

Le flou institutionnel profite-t-il aux communes tunisiennes ?

37En Tunisie, les délégations spéciales municipales nommées par les autorités gouvernementales après la révolution et la dissolution des conseils communaux sont toujours en place en 2016, dans l’attente des premières élections, plusieurs fois reportées et finalement prévues pour mars 2017, puis de nouveau reportées en décembre 2017. Dans les communes concernées, ce sont ces délégations qui ont permis de faire rentrer la dynamique du BP dans la logique-processus décrite plus haut. Les premières communes sont devenues autonomes dans la conduite du BP. On peut se demander si le flou institutionnel au niveau communal n’a pas été favorable au développement de l’approche participative par le bas. Et si la mise en œuvre par le ministère de l’Intérieur d’un mécanisme national par le haut n’aurait pas « court-circuité » la dynamique. Rien ne dit si les prochaines équipes communales poursuivront ou non l’expérience des BP, mais leur appropriation par les participants, les « facilitateurs » et les fonctionnaires est ici déterminante pour l’éventuelle poursuite du processus avec de nouveaux élus.

38Dans la perspective des premières élections municipales de l’ère post Ben Ali, le ministère de l’Intérieur élabore actuellement les documents liés à la mise en place des PIC. Ces derniers s’inscrivent dans une démarche participative qui doit permettre d’associer la population à la définition des investissements, selon les termes de la circulaire du 14 août 2013 du ministère de l’Intérieur. Ainsi un guide de la participation citoyenne aux investissements communaux est en cours de préparation pour la formation de jeunes issus de la société civile dans la perspective de l’accompagnement des citoyens lors des phases de définition, de mise en œuvre et de suivi des investissements publics. Action associative qui a accompagné les communes dans l’initiation du BP a invité les institutions gouvernementales à prendre position sur la question du BP et à introduire ses mécanismes dans la nouvelle loi organique, sans que l’on puisse dire aujourd’hui si les autorités choisiront de s’éloigner d’un réflexe paternaliste qui pourrait marquer l’approche participative de son empreinte plutôt que de la laisser se développer par le bas.

Conclusion

39Dans les expériences décrites précédemment, un certain nombre de facteurs favorisent l’appropriation de la logique du BP par les populations : participation à la définition des règles du jeu, répétition des cycles participatifs, procédures de contrôle citoyen aux différentes étapes, réalisation de projets ayant un impact visible sur l’espace public. À l’inverse, des logiques de cooptation, la personnalité des « facilitateurs », différentes méthodes de communication ont pu limiter la participation. Pour ce qui est des élus et fonctionnaires locaux, l’adoption de la convention BP ou auto-règlement, contribue également à un sentiment d’appropriation. Dans la pratique, l’existence d’un financement autonome, issu du budget de la commune, semble être un élément fondamental pour l’inscription durable du BP dans les rouages administratifs. L’accompagnement dans la démarche par des experts peut également jouer un rôle important lors du lancement d’un processus. Cette dernière condition ne se vérifie pas dans les cas où une volonté politique radicale émane de l’équipe communale. Les gouvernements centraux n’apparaissent pas dans ces projets de BP.

40Ils constituent pourtant un échelon important dans la diffusion de l’approche participative et peuvent contribuer puissamment à en réduire les effets. Au Maroc, plus tardivement en Tunisie, l’État s’approprie un discours et produit des normes sur la gouvernance participative, sans pour autant permettre l’appropriation de ces pratiques au niveau local. À côté de mécanismes participatifs maîtrisés par l’État, se sont développées des expériences ponctuelles de BP qui lui échappent davantage. Celles-ci donnent du crédit à l’hypothèse d’une possible complémentarité ou d’un enrichissement mutuel entre les mouvements populaires et l’institution de mécanismes participatifs par les autorités centrales. La méfiance n’en reste pas moins de mise du côté du ministère marocain de l’Intérieur. De même, en Tunisie, on peut se demander si le flou institutionnel provisoire n’a pas été le plus grand « facilitateur » pour le lancement des BP.

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Notes

1 . Comme le précise Sylvia Bergh dans son article (2012) : « despite the widespread rhetoric linking the INDH to the grounding of ‘participatory democracy’ in Morocco, the findings suggest that it has in fact strengthened the power of the Ministry of the Interior’s representatives at the expense of local governments, that it has served as a vehicle to co-opt regime-friendly NGOs and local associations, and that it has led to the fragmentation and weakening of local (political) accountability ».

2 . Selon Bastien Soulé (2007, p. 128) : « L’OP implique de la part du chercheur une immersion totale dans son terrain, pour tenter d’en saisir toutes les subtilités, au risque de manquer de recul et de perdre en objectivité. L’avantage est cependant clair en termes de production de données : cette méthode permet de vivre la réalité des sujets observés et de pouvoir comprendre certains mécanismes difficilement décryptables pour quiconque demeure en situation d’extériorité. En participant au même titre que les acteurs, le chercheur a un accès privilégié à des informations inaccessibles au moyen d’autres méthodes empiriques ».

3 . Comme l’indiquent Mylène Jaccoud, Michèle Lalonde et Jean Poupart (1997, p. 131) : « Dans la littérature plus récente, on assiste à une tentative pour réhabiliter la place du chercheur comme acteur social dans le processus de recherche. La subjectivité du chercheur est vue non seulement comme inséparable du processus de construction et de production de données mais également comme une ressource en tant que telle dans le processus de connaissance, à la condition toutefois que le chercheur puisse demeurer critique de sa propre démarche et fasse constamment preuve d’une attitude réflexive concernant ses présupposés ».

4 . Voir la contribution des « inventeurs » du BP dans la commune de Porto Alegre au Brésil : Tarso Genro et Ubitaran De Zouza (1998).

5 . Article 139 de la Constitution tunisienne de 2014 : « Les collectivités locales adoptent les mécanismes de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte, afin de garantir une plus large participation des citoyens et de la société civile à l’élaboration des projets de développement et d’aménagement du territoire et le suivi de leur exécution, conformément à la loi ». Article 1er de la Constitution marocaine de 2011 : « Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes ».

6 . Journée de sensibilisation et d’information sur le BP à Larache, le 10 juillet, vote sur la priorisation des projets le 12 juillet 2015.

7 . Camille Bethoux et Stéphane La Branche rappelle les recommandations du rapport Brundtland des Nations unies (1987) concernant la notion de développement (2010, p. 27-28) : « Trois grandes réponses aux failles de ce développement économique, top-down et infrastructurel ont été proposées : 1) le développement économique devait être conçu de façon culturellement appropriée et il devait être indigène et approprié par la communauté ; 2) cela devait s’opérer grâce à la participation des citoyens par une prise de décision participative, décentralisée, bottom-up et à acteurs multiples ; 3) enfin, le développement devait prendre le milieu naturel en compte pour les besoins des générations futures ».

8 . Pour le spécialiste du Budget participatif Yves Cabannes (2005, p. 44), « en Amérique Latine, il est clairement démontré que le budget participatif entraîne à la fois une augmentation des recettes (impôts et d’autres redevances) et une réduction de la fraude fiscale ».

9 . Pour Jean-Pierre Gaudin (2010), le terme participatif « a connu un nouvel élan, plus considérable encore, dans la décennie 1990, sous l’effet d’une double impulsion. D’un côté, il est au centre des grands forums sociaux mondiaux qui ont notamment fait connaître l’exemple du ‘budget participatif’ expérimenté par des villes brésiliennes. Et de l’autre, il devient la référence d’un vaste réseau d’organisations internationales emmené par la Banque mondiale, qui cherche à conditionner l’aide internationale à des ouvertures démocratiques de la part des pays bénéficiaires ».

10 . Entretiens réalisés auprès d’élus, de fonctionnaires et d’habitants de la ville de Tiznit, décembre 2014.

11 . Discours du roi à Casablanca, 12 octobre 1999 : « Cette responsabilité ne saurait être assumée à l’intérieur des bureaux administratifs qui doivent, au demeurant, rester ouverts aux citoyens, mais exige un contact direct avec eux et un traitement sur le terrain de leurs problèmes, en les associant à la recherche des solutions appropriées ».

12 . RMM regroupe le conseil régional de Tanger-Tétouan, 9 communes urbaines et 6 conseils provinciaux du Nord du Maroc.

13 . Pour Yves Cabannes et Agnès Deboulet (2013, p. 18), « sur le plan conceptuel et théorique, […] nous n’avons pas assez avancé sur les tensions entre les dynamiques de projet et les dynamiques de processus. Est-ce que la production de la ville doit répondre à des logiques de projet ou à des logiques de processus populaires, toujours non linéaires, inattendus, changeants au gré des crises ? Existe-t-il des liens entre ces deux dynamiques, et si oui, lesquels ? ».

14 . L’UE semble souscrire à cette vision, bien que dans le contexte différent du financement attribué aux villes et aux régions européennes : « Le cofinancement est l’un des principes fondamentaux de la politique de cohésion, qui en garantit l’appropriation par les acteurs sur le terrain. Le niveau de cofinancement devrait être revu et, éventuellement, différencié pour mieux tenir compte du degré de développement, de la valeur ajoutée européenne, des types d’action et des bénéficiaires » (Commission européenne, 2010, p. 6).

15 . Journées de formation sur le Budget participatif, Chefchaouen, 7 et 8 janvier 2016.

16 . Art. 41, § 3 relatif aux équipements et actions socioculturels (Catusse, Cattedra et Idrissi-Janati, 2010).

17 . Voir, par exemple, sur le site du gouvernement : http://www.pncl.gov.ma/fr/grandchantiers/Pages/Plan-communal-de-d%C3%A9veloppement.aspx [consulté le 02.02.2017].

18 . Séminaire Pour une charte communale qui répond aux réformes constitutionnelles, organisé par Transparency Maroc en partenariat avec la Fondation Heinrich Böll, pour donner la parole aux acteurs territoriaux, Rabat, 25 novembre 2014.

19 . Article 78 de la loi organique 113-14 relative aux communes.

20 . Circulaire du 14 août 2013 du ministère de l’Intérieur.

21 . TARGA-Aide et DGCL, Programme d’appui et d’accompagnement à l’élaboration des Plans Communaux de Développement, op. cit.

22 . Discours du roi Mohammed VI, 18 mai 2005.

23 . « Reviews by the Bank of samples of participatory local development plans suggest that the quality of the work ranges “ from best practice to weak.” While most of the projects are high impact and poverty -reducing, “in only some cases are the [participatory development plans ] genuinely multi-annual phased investment programs built on a truly participatory process, validated with and owned by poor people and poor communities within the commune . Many are project lists updated from time to time, pieced together through a range of consultative processes. »

Cf. http://documents.banquemondiale.org/curated/fr/817541475092702301/Morocco-National-Initiative-For-Human-Development-Support-Project-INDH [consulté le 02.02.2017].

24 . Sylvia Bergh « argues that despite the widespread rhetoric linking the INDH to the grounding of ‘participatory democracy’ in Morocco, the findings suggest that it has in fact strengthened the power of the Ministry of the Interior’s representatives at the expense of local governments, that it has served as a vehicle to co-opt regime-friendly NGOs and local associations, and that it has led to the fragmentation and weakening of local (political) accountability » (2012).

25 . Amin Allal a montré comment l’appropriation du discours décentralisateur par les autorités marocaines dans le cadre du programme GOLD, se traduit par des pratiques sevrant le renforcement du pouvoir central (2010, p. 113).

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Pour citer cet article

Référence papier

Manuel Goehrs, « Budgets participatifs : S’approprier la dialectique de la gouvernance participative locale », L’Année du Maghreb, 16 | 2017, 223-244.

Référence électronique

Manuel Goehrs, « Budgets participatifs : S’approprier la dialectique de la gouvernance participative locale », L’Année du Maghreb [En ligne], 16 | 2017, mis en ligne le 10 juillet 2017, consulté le 24 septembre 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/3061 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.3061

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Auteur

Manuel Goehrs

Chercheur associé au Centre Otto Suhr pour les Sciences politiques, Freie Universität, Berlin.

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