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« Développement international » et « promotion de la démocratie » : à propos de la « gouvernance locale » au Maroc

Amin Allal
p. 275-296

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Texte intégral

  • 1  Cet article est issu de réflexions entamées depuis janvier 2005. Outre un stage de six mois dans l (...)
  • 2  Nous parlons du champ social investi par les discours et les actions engagés en relation avec des (...)

1En revenant sur une vision par trop simpliste et manichéenne de réalités souvent situées dans des contextes lointains et exotiques1, étudier le champ du développement international, c’est d’abord l’occasion de mettre en lumière la complexité des modes d’intervention de différents acteurs dans des configurations d’actions singulières2. En étendant la formule que Pascal Dauvin et Johanna Siméant (2002, p. 16) consacrent à l’humanitaire, on peut affirmer que le « développement [...] (apparaît également) comme un des principaux prismes au travers desquels les sociétés occidentales appréhendent le reste du monde ».

  • 3  Parmi les rapports précurseurs de la Banque mondiale : Governance and Development (1992), Governan (...)
  • 4  J’emprunte ici l’expression de « moment néo libéral » au titre du chapitre 5 de Jean-François Baya (...)

2Depuis le milieu des années 1990, la littérature grise des bailleurs de fonds du développement international s’est enrichie d’une « théorie politique » : le paradigme de la « gouvernance » a fait son apparition et permis, d’abord à la Banque mondiale3 puis au PNUD et à d’autres acteurs internationaux, de « parler politique ». Aujourd’hui, la nouveauté semble résider dans la promotion du « local ». Ce dernier est pensé comme un espace, une échelle idoine d’intervention pour le développement de la « démocratie » ou plutôt de la « démocratisation ». La multiplication des discours sur les bienfaits de l’approche du développement économique et politique par le « renforcement du local » constitue une nouvelle donne s’inscrivant bien dans l’historicité du « moment néo libéral »4 de la « globalisation démocratique » (Camau, 2006). Celle-ci, portée entre autres par les programmes de développement, n’est pas contradictoire avec des processus de consolidation autoritaire. Notre propos est de montrer que ces initiatives développementistes avec leur théorisation politique « démocratisante » fournissent un registre de plus de domination politique au Maroc.

3Entreprendre une analyse sociologique critique des discours et des actions liés au développement international est une tâche difficile tant « la force du discours sur le développement tient à la séduction qu’il exerce. » (Rist, 2001, p. 9). En effet, le discours développementiste international est souvent présenté comme une alternative émancipatrice aux discours politiques traditionnels des tenants des régimes autoritaires. Nous renversons l’hypothèse, en postulant que les discours développementistes sont des instruments d’action et de pouvoir dont nous analyserons quelques modalités d’exercice.

  • 5  Je me fonde sur les analyses de Patrick Hassenteufel (2005) notamment celles sur « les différentes (...)

4Au Maroc, outre l’importance du lexique de l’aide au développement et de la coopération internationale, il y a une inflation du discours sur la « bonne gouvernance » à toutes les échelles du champ politique. Si les appropriations paraissent contradictoires ou en tout cas multiples il ne nous semble pas abusif de prétendre à saisir ce que ces discours autorisent dans les univers politiques marocains contemporains. Ces discours sont des produits conflictuels que nous mettons en perspective avec leurs « traductions »5 et leurs pratiques.

5Entamer l’analyse par celle du discours général du développement implique que l’on s’attarde d’abord sur l’« apolitisme » véhiculé par les bailleurs de fonds à travers la « gouvernance », la démocratisation et la nouvelle doxa du « local » promues. Appliqués au Maroc, ces discours contribuent à la production d’une image positive du « Maroc politique d’aujourd’hui » qui va notamment de pair avec une pérennisation du pouvoir monarchique. Outre cet effet collatéral, nous analyserons enfin, comment dans le cadre de programmes de développement sont traduites en actes ces exigences démocratiques et participatives promues.

Une théorie politique « conditionnée de manière aseptique selon les règles internationales6 »

  • 6  Phrase inscrite sur le pack de jus d’orange de la marque tunisienne « Oh ! ».

6La structure du discours sur la gouvernance révèle en elle-même les limites de l’idée selon laquelle la théorie politique du développement est une alternative aux discours politiques dominants dans les régimes autoritaires. L’usage fait du concept phare de « gouvernance » dans la construction du discours développementiste, avec un recours systématique aux champs sémantiques de la « société civile » et de la « participation », trahit une définition dépolitisée du politique qui en autorise d’autant plus facilement l’instrumentalisation.

7Dans l’immense littérature produite par les organisations du développement international, nous pouvons distinguer trois niveaux de discours. Les rapports mondiaux, régionaux ou thématiques, (comme les rapports annuels : « le développement dans le monde » de la Banque mondiale et le Rapport mondial sur le développement humain du PNUD) sont produits par des experts souvent engagés ad hoc le temps de l’élaboration du rapport. On distingue encore les documents administratifs internes, Guide lines et autres textes de recommandations. Enfin, les « documents de projets » sont les conventions sur lesquelles se sont entendues les différentes parties aux programmes et projets de développement : gouvernement, associations, autorités locales (même si elles sont rarement associées) pour la durée d’un projet.

8Les deux premiers niveaux de discours sont produits en « interne », autrement dit, ils sont pétris du travail des experts, familiers de l’univers du développement international, et des administrateurs – personnel – des organisations. Les documents de projets sont, quant à eux, issus de la synthèse de négociations avec différents acteurs politiques des pays où sont engagés les projets.

La gouvernance : une démocratie « apolitique » ?

  • 7  Nous considérons les subtiles différences entre les expressions comme, par exemple, « gouvernance (...)

9Retenons pour l’instant les deux premiers niveaux de discours afin d’appréhender ce que la philosophie générale du développement international donne à voir comme manière de penser le politique. Nous nous appuyons essentiellement sur les documents produits par les deux principaux pourvoyeurs de sens et de symboles que sont la Banque mondiale et le PNUD7. De ce fait nous pouvons dégager quelques fondements communs de la théorie politique du paradigme de la gouvernance.

10Nous remarquons d’abord que la théorie démocratisante est le produit de relations sociales très circonscrites, celles de la nébuleuse développementiste centrale à l’échelle globale ; en somme l’« hyperbourgeoisie transnationale » (Bayart, 2004) agissant depuis New-York, Washington, Paris, Genève ou Rome. La « participation » n’est en effet pas une préoccupation « en amont » de l’élaboration de ces discours.

  • 8  La même justification de cela revient souvent dans les entretiens avec les acteurs du développemen (...)

11En lisant les différents rapports qui ont recours aux termes de gouvernance et de démocratisation, on est frappé par l’absence de consistance sociopolitique. Dans ces lignes, les conflits sont éludés et les rapports de force inexistants. Le paradigme de la gouvernance permet d’aborder des problèmes politiques au regard du développement économique, en termes généraux et techniques8.

Paramétrer la démocratie

  • 9  Rapport mondial sur le développement humain 2002 : Approfondir la démocratie dans un monde fragmen (...)
  • 10  D’influents politologues comme Juan J. Linz, par exemple, y ont participé.
  • 11  Rapport mondial sur le développement humain 2002, p. 15.
  • 12  Rapport mondial sur le développement humain 2002, Cf. Annexes : évaluer la gouvernance : les indic (...)

12Le Rapport mondial sur le développement humain 20029, est l’un des rares rapports à témoigner d’une ambition d’analyse du politique. Le nombre de politologues présents dans la commission de rédaction du rapport y est relativement plus élevé que pour l’élaboration des précédents documents du même type10. Le thème de ce document est explicitement la démocratie qui « doit être étendue et approfondie pour permettre à la politique et à ses institutions de favoriser le développement humain et de préserver la liberté et la dignité de tous les individus »11. Pourtant, « la démocratie » y est décortiquée sans intégrer à l’analyse les ressorts sociopolitiques, la multiplicité des acteurs, des logiques et des pratiques. En fait, la « démocratie » y est paramétrée à l’aide de toute une série d’indicateurs12. Ceux-ci sont classés sous l’appellation d’ « indicateurs objectifs et subjectifs », ils mesurent le degré de « liberté d’un pays », le « niveau démocratique de son régime » (avec une échelle de -10 à 10). La « démocratie » est évaluée à l’aune de cinq « indicateurs subjectifs » : l’échelle de notation des systèmes institutionnels (élections pluralistes, ouvertes, limites des pouvoirs des gouvernants...), les libertés civiles, les droits politiques, la liberté de la presse et le droit à la parole et l’obligation de « rendre compte ». Les indicateurs dits « objectifs » ont trait à la participation (femmes parlementaires par exemple), à la société civile (le nombre d’ONG et le taux de syndicalisation) et à la ratification des textes protégeant les droits fondamentaux (les traités internationaux). Un classement est opéré des pays selon tous ces paramètres.

13L’ensemble de ce travail d’analyse traite le politique de façon technique et s’attache à le quantifier sans analyser les jeux d’acteurs. C’est une tentative de rationalisation du politique. Ce lexique politique privilégie le pluralisme mais de manière générale, il n’y a pas de prise en compte des rapports de force politiques au sein des pays analysés, des dynamiques sociales et politiques, des processus de formation de l’État, de la réalité des modes de gouvernement spécifiques à chaque trajectoire sociopolitique. Ainsi, par exemple, si le nombre d’associations est scrupuleusement relevé, on ne s’interroge pas sur les fonctions réelles de celles-ci dans les différents pays. On ne décèle pas dans ces discours de réflexion sur l’exercice du pouvoir, sur les fonctions sociales réelles des institutions promues. Pas non plus de profondeur sociologique appliquée à une réflexion qui renseignerait sur qui gouverne qui ?

La « participation »

  • 13  Rapport mondial sur le développement humain 2002, op. cit., préface p. 5.

14Autre notion en usage pour parler de politique et de démocratie, la « participation » est l’un des principes importants, récurrent dans les discours des organisations internationales de développement. Mark Malloch Brown, ancien administrateur du PNUD, disait à ce propos : « La participation démocratique est un instrument clé du développement, pas seulement l’une de ses résultantes »13.

  • 14  Dans le Rapport mondial sur le développement humain 1993, intitulé « Participation populaire au dé (...)
  • 15  Extrait du rapport : World Bank Civil Society Engagement, Review of Fiscal years 2005-2006, p. XVI (...)

15L’idée essentielle perçue dans ces discours est que la population « cible » du développement doit être en mesure de s’affirmer et de s’exprimer dans les processus décisionnels qui vont finalement altérer sa propre réalité. En somme, le « peuple »14 doit être non seulement la fin, mais également le moyen du développement. Pour amener le gouvernement plus près du « peuple » il faut, d’après les discours et méthodes des « développeurs », favoriser des politiques publiques qui soient plus à l’écoute du « peuple ». Ce même « peuple » doit être en mesure de contrôler les gouvernants : « la Banque (mondiale) a par ailleurs continué d’intensifier ses efforts en vue de promouvoir la participation des citoyens aux actions menées pour tenir les gouvernements comptables des résultats qu’ils doivent produire »15.

16En outre, l’idée sous-jacente à ce raisonnement est bien que les initiatives de développement sont beaucoup plus « efficaces » lorsqu’elles sont conçues, élaborées et mises en œuvre en concertation avec les populations ciblées. La justification de l’importance de la participation est donc basée sur une certaine idée des conditions de l’efficacité, selon laquelle la pluralité des acteurs et la participation des « concernés » constitue un facteur de réussite pour le développement. Ainsi, selon le Rapport mondial sur le développement humain 2002, « la gouvernance se révèle plus efficace si elle associe tout le monde. Lorsqu’on consulte la population locale sur l’emplacement d’un nouvel hôpital, par exemple, il est plus probable que cet établissement sera construit au bon endroit ». De la même manière, l’idée d’efficacité revient et pour la Banque mondiale : « il est de plus en plus évident que la participation améliore la qualité, l’efficacité et la durabilité des projets »16. Plusieurs études (souvent des expertises commandées par les organisations internationales) soulignent l’efficacité des projets de lutte contre la misère impliquant spécialement une « participation active des intéressés ».

17Cependant si celles-ci, s’appuyant souvent sur des études de cas, permettent d’étayer un discours en faveur de la « participation » pour un « développement local efficace », elles ne lui confèrent pas pour autant de dimension performative. En effet, s’il est simple d’« imaginer » une consultation collégiale afin de décider de l’emplacement idoine d’un hôpital, il est plus difficile de fixer les conditions d’une telle consultation. Les conditions requises sont multiples et différentes selon chaque cas pour permettre d’associer une communauté, la plus large possible, à des décisions parfois très techniques et marquées par des enjeux, des intérêts conflictuels. Mais, alors même que ce sont ces conditions mêmes qui constituent les « règles du jeu » et les enjeux politiques, il n’y est fait que de vagues allusions dans ces discours.

« The third Sector »

  • 17  Rapport mondial sur le développement humain 1993, Économica.

18Le paradigme de la gouvernance s’appuyant sur l’idée d’instaurer le modèle libéral de l’« État de droit » avec la primauté de la loi, il est de bon ton d’y associer la réhabilitation et la valorisation de ce qu’on appelle le troisième secteur. L’État n’est plus considéré comme le seul acteur du développement ou même comme l’acteur principal. À ses côtés se trouve le secteur privé. Il s’agit des ONG, des associations sans but lucratif, des coopératives, des mutuelles, des syndicats et des organismes à base communautaire, des fondations, des clubs, mais aussi le monde des entreprises privées et des affaires. Ces organisations sont invitées à prendre place dans le développement au même titre que les pouvoirs publics. Le raisonnement peut être résumé comme suit : pour atteindre la démocratisation et la libéralisation il faut diluer le pouvoir, pour cela il faut pousser à la création et au « renforcement des capacités » (Empowerment) de la société civile. Le moyen privilégié en est la privatisation qui donc entraînerait la libéralisation de l’État et de la société. Le premier paragraphe de la préface du Rapport mondial sur le développement humain (RMDH) 1993, rédigée par l’administrateur du PNUD de l’époque, W.H. Draper III, illustre bien l’amalgame fait entre démocratisation politique et libéralisation économique : « La force de la démocratie s’impose peu à peu dans de nombreux pays. De nouveaux marchés surgissent dans des pays où l’économie était autrefois dirigée, débridant ainsi la créativité et la productivité de leurs populations. L’économie de marché prenant peu à peu le pas sur la planification centralisée, et l’appel courageux de la démocratie apaisant les terreurs de l’autoritarisme, les populations du monde entier font valoir leur droit de décider leur propre destin. »17

  • 18  Jean Leca (1994, p. 74).

19On pourra s’interroger avec Jean Leca, et relever que dans les contextes politiques autoritaires, pour un secteur privé qui obtient de l’État des monopoles et d’autres privilèges, qui conclut des marchés avec les officiels de l’État et vit aux crochets des ressources publiques, ni la démocratisation, ni la transparence des affaires politiques, ni la responsabilité gouvernementale ne constituent sans doute un but18.

  • 19 Cf. Michel Camau (2002).
  • 20  Cf. Jean François Bayart (2004, p. 97 à 109), surtout la sous-partie : « Une “société civile inter (...)

20L’apologie du néolibéralisme et des vertus du marché sous-jacente à la notion de gouvernance valorise les acteurs non-étatiques et les vertus du secteur privé. Or, ce dernier vise principalement le profit et peut parfaitement s’accommoder d’un État hégémonique. Les ONG elles-mêmes, fleurons de la « société civile » décrites pas les discours développementistes, sont parfois très liées aux États19. Elles sont aussi traversées par les phénomènes de pouvoir et d’inégalité20. L’irruption des ONG, experts, bureaucrates transnationaux, réseaux locaux et régionaux ne résout a priori pas les questions de la participation, du pluralisme politique et du contrôle des instances de pouvoir.

La gouvernance réactualisée : la « gouvernance locale »

  • 21  Sans illusion de la nouveauté car les logiques de cette « gouvernance locale » s’articulent de man (...)
  • 22  Pour une revue de ces expériences, se reporter aux travaux des chercheurs du Transnational Institu (...)

21L’apparition de la notion de « gouvernance locale » constitue une réactualisation du discours de la gouvernance21. On peut situer, dans l’histoire des discours développementistes, l’apparition de la thématique sur le local comme le produit de différentes logiques. On y reconnaît d’une part la doxa néolibérale selon laquelle il faut réduire les prérogatives de l’État et lui substituer le « privé ». Mais l’on identifie aussi la source militante « alternative » visant à exporter les expériences de développement local communautaire d’Amérique latine, par exemple depuis Porto Alegre ou depuis le Chiapaz22. Ces logiques a priori antagoniques se rejoignent et se figent dans les discours de « promotion du local ». En résumé, l’idée est que la démocratisation adviendra par le renforcement de l’échelle « locale » de prise de décision. La « démocratie locale » qualifiée de « gouvernance locale » exige un développement « local » et « participatif » et une promotion de la « décentralisation démocratique ».

  • 23  Par exemple, les deux projets de l’ONG ENDA Maghreb : « Appui au processus de décentralisation et (...)

22Les titres de ces projets de développement enjoignant à la mobilisation du local, se déclinent sous divers agencements des propositions récurrentes de « Renforcement des capacités des acteurs locaux », « Aide au processus de décentralisation démocratique », « Appui à la gouvernance locale participative », « Aide à la société civile locale »23. Les organisations porteuses de ces projets en plein essor dans le Maroc d’aujourd’hui sont les agences des Nations unies dont le PNUD avec le programme Governance and Local Development (GOLD), les ONG comme ENDA Maghreb, les services de coopération français avec le Programme d’aide à la décentralisation (PAD), la Banque mondiale et l’USAID avec leur projet d’ « Appui au renforcement de la décentralisation et de la démocratie locale ».

  • 24  Rapport national sur le développement humain 2003 : Gouvernance et accélération du développement h (...)
  • 25  Site Internet du siège du PNUD : www.undp.org.
  • 26  Mark Malloch Brown, ex-administrateur du PNUD sur le site Web du PNUD.

23Le raisonnement explicitement produit par ces institutions à propos de la « gouvernance locale » est fondé sur un « constat » d’échec ou d’insuffisance des réformes au niveau central et de la nécessité de les doubler par une action sur les processus décisionnels au niveau local. « Le développement local s’inscrit dans un cadre de gouvernance qui clarifie la nature de cette démarche ascendante, qui va du bas vers le haut, contrairement à l’approche classique (du haut vers le bas) »24. L’importance de la participation de « tous » notamment de « la société civile » dans la décision constitue l’essentiel de ce discours sur la gouvernance locale. Ainsi, « Le PNUD doit appuyer les associations communautaires de base, la population locale et les représentants élus des populations locales qui n’ont pas l’opportunité de prendre part aux décisions concernant le développement local »25. De même, « le PNUD soutient la décentralisation et le renforcement de la gouvernance locale dans le but d’élargir l’accès aux services, surtout pour les pauvres et les plus vulnérables, et d’alimenter les valeurs d’une culture démocratique »26.

  • 27  Ce document est le texte de référence des acteurs du développement au niveau d’un pays. Pour « mon (...)

24Au niveau du Maroc, l’UNDAF 2002-2006, le « Plan cadre des Nations Unies pour l’assistance au développement »27, qui est l’accord de coopération co-signé par les différents représentants des agences du système des Nations Unies au Maroc et par le gouvernement marocain sur l’exercice 2002-2006, fixe l’ensemble des « objectifs et des stratégies » dans lesquels les actions de l’ONU au Maroc devront s’insérer. Il définit comme suit les « stratégies » de son deuxième objectif consacré à la promotion de la gouvernance locale :

« Stratégie de coopération 1 : renforcement des capacités des acteurs locaux de développement pour l’adoption d’une approche participative dans la formulation de politiques, la gestion des ressources et les prestations de services. Appui à des mécanismes institutionnels favorisant le partenariat et la participation à la prise de décision.

Stratégie de coopération 2 : plaidoyer et renforcement des capacités pour le transfert des responsabilités au niveau décentralisé ».

25La gouvernance locale se définit donc bien comme la volonté d’encourager la « participation de tous » au développement avec pour cela un appui privilégié à la décentralisation. Cependant, le mythe du local s’accompagne souvent d’une imprécision quant à l’échelle d’intervention privilégiée. Le « niveau décentralisé », cité dans l’extrait ci-dessus, ne définit par exemple en rien qui de la commune, de la région est visé.

26In fine, le « local », dans les discours du développement, est une catégorie universelle donnant l’impression d’aller de soi et d’être « hors sol ». De la même manière, la définition de la démocratisation telle que promue, et inscrite comme idéal universel, perd de son acuité. Ces discours n’appréhendent pas la politisation comme un processus de nature conflictuelle, qui occasionne des désaccords sur l’identification et la qualification du problème, ils n’admettent ni la participation conflictuelle (la concurrence pour le pouvoir), ni l’analyse en terme de domination sociale des dysfonctionnements en question. Ils éludent les relations de pouvoir, et neutralisent toute velléité de transformation radicale. Ainsi, la « démocratie » devient une étiquette plus qu’un mode d’organisation ou de gouvernement. La promotion de cette formule de démocratie-étiquette n’en produit pas moins des effets sociopolitiques, car elle est une ressource réappropriée par certains acteurs locaux pour en exclure d’autres.

  • 28  Guy Hermet, (2004).

27À analyser ce discours général de la gouvernance, on peut avec Guy Hermet se demander en quoi la gouvernance est l’attribut spécifique d’un régime démocratique plutôt que d’un gouvernement autoritaire28.

« Dommage collatéral » ? « Transition démocratique » sous patronage royal

  • 29  Aziz El Azmeh (1994, p. 235) parle d’une « démocratie-talisman » dans son analyse du « discours po (...)

28Si le paradigme de la gouvernance promeut une démocratie en apparence « apolitique » dans les discours du développement, il constitue bien une ressource politique interne au Maroc. C’est une utilisation « talismanique »29 qui en est faite par les acteurs qui s’y réfèrent, s’évertuant à produire une image positive d’un Maroc politique d’aujourd’hui en pleine « transition démocratique ». Le roi, notamment, acteur toujours prépondérant du champ politique marocain, s’accommode très bien de ces discours et, mieux encore, il se les approprie.

29Notre propos n’est pas de juger, sur un registre normatif, des évolutions du régime politique marocain, en mesurant l’efficacité, la réalité de cette transition. À rebours nous tentons de déconstruire sociologiquement ces discours et de voir quelques réappropriations et pratiques qui s’y rapportent.

Le Maroc de la « transition démocratique », fiction et réalités

  • 30  Document du groupe Banque mondiale du 30 juin 2005, Stratégie de coopération avec le Royaume du Ma (...)
  • 31  La lettre de la coopération française au Maroc, n° 18, juillet 2005, p. 10.

30Les développeurs, avec leurs discours experts, leurs typologies scientifiquement et statistiquement appuyées, sont formels, le Maroc se démocratise. Selon la Banque mondiale : « Le Maroc se distingue dans la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA) par son ouverture politique. Cette tendance a commencé au milieu des années 1990 sous feu le Roi Hassan II et s’est accélérée depuis l’accession au trône de son fils, le roi Mohammed VI, en 1999. Les grands changements politiques au Maroc se sont traduits par des élections libres et transparentes et par l’émergence d’une société civile florissante. Des milliers d’ONG interviennent dans des activités de développement et de plaidoyer, et une presse dynamique est en place. Une récente réforme du code de la famille – la Moudawwana – a largement contribué à faire progresser les droits de la femme et encourager une société davantage inclusive »30. Les services de coopération français au Maroc parlent eux d’un contexte général marqué par « la consolidation de la démocratie »31. De telles affirmations, communément avancées, contribuent à la production de l’image dominante du Maroc de « la transition démocratique ». Cette image n’est bien entendu pas uniquement le fait des discours que l’on doit au monde du développement.

31Depuis le milieu des années 1990, plusieurs évènements successifs ont suscité l’émergence des thèses les plus optimistes augurant d’une proche et inéluctable « transition démocratique » du Maroc. Sont souvent cités : l’avènement du gouvernement dit d’alternance en 1998 (avec pour chef de gouvernement Abderrahmane Youssoufi, un ancien opposant socialiste), la mort du roi Hassan II combinée à celle politique de son ministre Basri et la succession au trône par Mohammed VI « roi des pauvres et libéral convaincu » nous dit-on. Les signes seraient assez nombreux d’une « transition démocratique » à l’œuvre. On voit déjà là l’efficacité d’une lecture simplificatrice et déterministe de l’histoire qui établirait une logique binaire selon laquelle « les années de plomb étaient autoritaires » quand aujourd’hui la situation n’évoluerait qu’en s’améliorant jusqu’à la démocratie promise.

  • 32  Cf. l’analyse de Myriam Catusse et Frédéric Vairel (2003).

32Pourtant, le tableau politique au Maroc mérite d’être nuancé. En matière de pluralisme de la presse, par exemple, les récents procès intentés à certains journaux (El Ousbouaaya Al Jadida, Tel Quel, Nichane, Le Journal…) montrent assez bien que les réflexes répressifs demeurent.De manière générale, est souvent surestimé l’impact de réformes sur le régime politique (réforme du code du statut de la famille : Moudawwana, l’Instance équité et réconciliation) émanant à l’origine de champs protestataires, mais qui sont réappropriées par l’agenda royal et partant vidées d’une partie de leur potentiel de changement32.

  • 33  Dans une analyse critique de la production des historiens sur le Maroc, Tozy (2006) disait : « l’h (...)
  • 34  À ce propos, voir l’analyse de Frédéric Vairel (2005).

33L’expression de « transition démocratique » est devenue un instrument du discours politique dominant qui permet d’entériner un état de fait politique, l’« alternance » et la succession au trône, tout en refermant l’accès au champ politique aux autres acteurs. Le Maroc politique d’aujourd’hui voit cohabiter exercice autoritaire du pouvoir et nouvelles arènes d’expression à la marge. L’approche déterministe de l’histoire33 privilégiée laisse penser que toute une série d’évènements constatés depuis le milieu des années 1990 tiennent du changement et inscrivent une dynamique d’évolution du régime vers « la démocratie ». La « transition démocratique » ainsi revendiquée renseigne plus sur un traditionnel dispositif de gouvernement visant à sélectionner, « absorber » et par là même désamorcer quelques élites militantes en prenant soin de retirer de la liste des réformes entreprises sous leur impulsion une partie des mesures qu’elles proposent34.

Appropriations royales des injonctions développementistes

  • 35  Étaient présents notamment dans l’équipe des cadres du PNUD.

34Les discours et les projets du développement international constituent des ressources opportunes spécifiquement pour la monarchie. Ainsi, ils constituent des sources pour des nouveaux répertoires de légitimation du pouvoir royal. L’activité du conseiller du roi Abdelaziz Meziane Belfkih dans plusieurs commissions de développement le montre bien. Ce dernier a notamment présidé pendant deux ans l’équipe de 150 personnes35 qui a produit le rapport sur Le développement humain et les perspectives pour 2025, plus connu sous le nom de « Rapport du cinquantenaire » (en référence à la célébration des 50 ans de l’indépendance du Maroc). Par ailleurs, il organise et assiste à plusieurs colloques sur des thématiques comme : « la gouvernance », « le développement », par exemple, le quatrième forum global sur la réinvention du rôle de l’État intitulé : « Citoyen, entreprises et États, dialogue pour la promotion de la démocratie et du développement », qui s’est tenu à Marrakech du 11 au 13 décembre 2002.

  • 36  Observations in situ au bureau Pays du PNUD à Rabat.

35Le « terrain » du développement est ainsi investi par le roi. En témoigne plus encore le discours sur l’Initiative nationale sur le développement humain (INDH) « adressé à la nation » et prononcé par le roi le 18 mai 2005. Ce discours a été reçu dans la joie : « Enfin on est écouté ! », « Il nous pique notre travail mais c’est tant mieux », « On peut commencer à travailler sérieusement maintenant »36 disaient les employés des différentes agences des Nations Unies, tout émus au lendemain du discours introduisant l’INDH. Lors d’entretiens avec le personnel de l’ONG ENDA Maghreb, de la Banque mondiale, les mêmes représentations enchantées du discours du roi se sont exprimées. Le discours sur l’INDH donne l’impression aux « développeurs » qu’ils ont été « écoutés », il reprend mot pour mot les expressions des développeurs comme : « développement humain » et « bonne gouvernance » mais aussi « société civile » par deux fois, « participation » à trois reprises. Pour qui est familier des rapports et divers documents des développeurs, la ressemblance est effectivement frappante. Par exemple, cette phrase, extraite du même discours du roi, qui reprend les recommandations de « Best Practices » à la mode dans les rapports de développement : « L’initiative part en quatrième et dernier lieu des leçons tirées de nos expériences passées et des modèles ayant fait leurs preuves dans certains pays, en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion ».

36Outre l’effet de séduction produit auprès des développeurs, le roi parvient à s’« auto-imputer positivement » les bénéfices de la lutte contre la pauvreté. Cependant ce discours du roi n’est pas une « importation » pour une mise en œuvre homothétique des approches du développement international. Car resitué dans le contexte d’un discours portant le sceau royal, l’usage de l’idiome du développement participe en soi à imposer le roi comme leader de ce champ.

37Au titre de cette réappropriation de l’injonction développementiste par le roi, l’instrumentalisation de la « décentralisation démocratique » est d’autant plus significative. En effet, le principe même de redistribution du pouvoir de décision censé innerver de tels programmes de développement est retourné en la faveur du gouvernement dévolu au roi. Ainsi, les objectifs généraux des bailleurs de fonds du développement affichés par les mots d’ordre enjoignant à la « décentralisation démocratique » sont appropriés et fondus dans la politique de « régionalisation » prônée par Mohamed VI. Le législateur sous les recommandations du roi a, en effet, depuis 2002 révisé le régime juridique régissant les communes et les collectivités préfectorales et provinciales. La politique de la régionalisation mise en œuvre fait écho aux discours d’injonction du local et de démocratisation locale. S’il est un moment de cette politique de régionalisation qui peut en fournir un exemple édifiant, c’est le discours d’ouverture prononcé par le roi le 12 décembre 2006 à l’occasion de la Rencontre nationale des collectivités locales, tenue à Agadir sous le thème du « Développement des villes, citoyenneté et responsabilité » (à laquelle les équipes des projets PAD et GOLD étaient présentes). Dans ce discours, le roi commence par rappeler son attachement au « développement de la démocratie locale […] avec d’autant plus de sollicitude qu’elle (la démocratie) constitue un levier majeur pour réaliser l’essor économique et social que Nous souhaitons pour notre pays, et favoriser l’avènement d’une citoyenneté digne et responsable ».

38Cependant, et malgré la déférence affichée au principe de démocratie locale comme pilier du développement, le rôle des élus n’est évoqué que lorsqu’il s’agit d’accuser implicitement le dysfonctionnement des instances où ils siègent. Le ton paternaliste que prend alors le discours ne feint pas de dissimuler une forme de stigmatisation de la figure des élus et martèle ainsi la nécessité de circonscrire leur action dans les lignes définies par le roi lui-même : « Aussi, appelons-Nous les élus et les acteurs concernés par le développement des villes, à redoubler d’efforts afin d’assurer les infrastructures nécessaires et de veiller à ce que les services publics fournissent des prestations de qualité, efforts qui devraient s’inscrire dans le cadre de la politique de proximité que Nous conduisons. […] Telle est la voie idoine à suivre pour réconcilier le citoyen avec les conseils communaux, en tant qu’institutions démocratiques vouées au développement, et non comme tremplins pour servir des intérêts personnels ou catégoriels ».

  • 37  Discours du roi à Agadir lors de la Rencontre nationale des collectivités locales, qui se tint sou (...)

39L’identité du discours royal et des discours développementistes demeure donc en apparence, avec le recours à une terminologie commune. Pourtant, sans possible équivoque, le roi annonce lui-même que « (Les) étapes significatives franchies en matière d’organisation décentralisée sont, pour (Lui), un motif de satisfaction qui n’a d’égal que (Sa) volonté d’en consolider les fondements par un système de régionalisation élargie et de déconcentration administrative. Ce systèmeimplique le transfert de la responsabilité de la mise œuvre, à l’échelle locale et régionale, de la politique générale du gouvernement, aux walis et aux gouverneurs, en tant que représentants de l’État au niveau territorial »37. Et plus loin d’ajouter : « Il est donc temps, Nous semble-t-il, d’imprimer un rythme accéléré au processus de déconcentration administrative, et d’en élargir les compétences, car il s’impose comme une nécessité impérieuse pour accompagner la régionalisation élargie que Nous nous employons résolument à mettre en œuvre. »

  • 38  Tozy, Hibou (2002, p. 5) : « Après avoir nommé de nouveaux walis (gouverneurs dotés de pouvoirs ex (...)

40De cette manière, le roi privilégie la déconcentration et marginalise les représentants élus de la commune. La « décentralisation démocratique » des développeurs, confondue à la politique royale, est associée à une marginalisation de l’instance élective locale qu’est la commune. Cette appropriation, au plus haut niveau de la hiérarchie des gouvernants, s’inscrit bien dans le processus de « reprise en main des affaires par le roi » (Hibou, Tozy, 2002) qui se manifeste notamment par l’appui sur les walis38 pour la mise en œuvre des réformes engagées au nom du développement.

41Les projets de « décentralisation » des développeurs peuvent être l’occasion d’autres types d’instrumentalisation. Ainsi en est-il du coup de force opéré par le représentant du ministère de l’Intérieur en intégrant la région de Guelmim-Smara aux régions cibles de la « décentralisation » du projet GOLD mené en partenariat avec l’agence des Nations Unies le PNUD. Alors que cette région se situe dans une zone de frontières contestées et sous contrôle de la MINURSO (Missions des Nations Unies pour le référendum au Sahara occidental), le choix d’en faire la cinquième région pilote du projet apparaît comme un « coup politique » audacieux à situer dans le contexte de règlement du vieux contentieux du Sahara.

  • 39  Pour une analyse plus détaillée, cf. Vairel (2005).

42Enfin, pour illustrer autrement la tendance lourde d’appropriation, il faut évoquer les nombreuses fondations royales impliquées dans les projets de développement. Bien souvent, ce sont ces institutions qui occupent la place laissée par « l’État » à la « société civile » pour mener à bien ces multiples projets élaborés dans le souci de la « participation » du fameux « troisième secteur ». Ainsi, par exemple, dans le projet GOLD, la fondation Hassan II pour les Résidents marocains à l’étranger (RME) est présente dans le comité de pilotage39.

  • 40  Tozy (2000).

43La « mise à jour de l’ancien »40 est l’expression qui convient pour décrire le champ politique marocain. Ainsi, sous l’habillage de la démocratisation, de la délégation des pouvoirs, de la décentralisation et du développement humain, la suprématie du roi et du sérail sur les autres acteurs politiques demeure et trouve dans les discours et projets du développement des registres pour assurer son constant déploiement.

  • 41  Hibou (1999).

44Les gouvernants au Maroc, aidés notamment des discours du développement international, peuvent se positionner en « bons élèves »41 sur la scène internationale. Ce discours dominant donnant à voir un Maroc en transition permet aussi la mise à l’écart de problématisations politiques devenant illégitimes et voile l’ostracisme dont sont frappés d’autres acteurs de la scène politique domestique marocaine. La réalité des « traductions » des normes démocratisantes devient l’un des outils de pérennisation du dispositif de gouvernement royal.

Une « gouvernance locale » autoritaire

  • 42  Les projets Agendas 21 locaux du ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Eau et de l’Enviro (...)

45On l’a vu, la « gouvernance locale » est un « concept transversal » qui se retrouve comme référence obligée inscrite dans pratiquement tous les documents des nouveaux projets du développement international42. Mais elle constitue aussi un objectif en soi faisant objet de programmes qui lui sont totalement dévolus.

« Décentralisation démocratique » ?

  • 43  Programme de coopération bilatérale, entre les deux ministères de l’Intérieur français et marocain (...)
  • 44  Entretien avec un chargé de projet du PNUD, Rabat, octobre 2006.
  • 45  Entretien avec un cadre de la Banque mondiale, Casablanca, mai 2005.

46Première source d’étonnement pour l’observateur, les programmes de « décentralisation démocratique », proposés par différentes institutions de coopération et de développement au Maroc, sont pilotés par le ministère de l’Intérieur et du Développement local (« ministère chef de file »). Ainsi en est-il de deux programmes, le PAD (Programme d’Aide à la Décentralisation)43 et le GOLD, dont les équipes sont domiciliées non pas au sein des services de coopération français, dans les bureaux du PNUD, ou dans des locaux indépendants, mais dans un local du ministère de l’Intérieur. Au cours d’un entretien, un chargé de projet du PNUD à Rabat concédait encore que cette étroite collaboration avec le ministère de l’Intérieur « (l’)aurait (lui)-même révolté il y a une dizaine d’années »44. Mais pour lui, comme pour nombre des acteurs du développement international, l’argument du pragmatisme de la démarche est aujourd’hui valable car notamment ancré sur la référence à l’image nouvelle et « positive » d’une administration marocaine « modernisée » : « les cadres du ministère de l’Intérieur ont changé, la nouvelle génération est plus sérieuse, plus technocratique et moins pesante »45.

  • 46  Entretien à Rabat avec le coordinateur du PAD, et observations in situ novembre 2006.

47Le rôle dominant de la direction générale des collectivités locales (DGCL), institué par sa fonction de direction des comités de pilotage, s’affirme pleinement dans la prise de décision et l’exécution de ces projets. Il y a une suprématie réelle et non seulement formelle des représentants du ministère de l’Intérieur par rapport aux autres acteurs, et cela même vis-à-vis des représentants des bailleurs de fonds. Le coordinateur français du PAD l’a appris à ses dépens. Il disait souffrir d’un véritable « boycott » dans l’exercice de la moindre de ses prérogatives, ne parvenant pas même à recruter les stagiaires de son choix sans essuyer nombre refus catégoriques de la part de ses interlocuteurs du ministère de l’Intérieur.46

48Dans sa mise en œuvre même, la « démocratisation » portée par les programmes de développement apparaît donc comme une démocratisation sans démocrates.

49À observer les conditions pratiques de discussions conduisant la « mise en œuvre des objectifs » de ces projets de développement, on perçoit que le moindre détail d’application de tel ou tel volet d’un projet est l’occasion d’âpres négociations entre les différents « partenaires ». C’est à cette étape, une fois le projet inscrit à l’agenda immédiat des politiques publiques, qu’on peut remarquer un « glissement » des enjeux. Alors que les acteurs nationaux en charge (ici c’est la DGCL), ne peuvent discuter les discours généraux des Nations Unies, de l’Union européenne ou de la Banque mondiale, ils s’évertuent à jouer habilement en aval sur l’application des programmes. Ainsi, si les rapports mondiaux ou régionaux, par exemple, sont produits sans contribution des gouvernants marocains, les documents de projets sont négociés avec ces derniers. C’est dans cette configuration que les conditions réelles de négociation et la marge de manœuvre dont disposent les organisations allogènes pour la mise en œuvre des programmes demeurent assez restreintes et ne leur permettent guère d’atteindre leurs « objectifs » de « décentralisation démocratique » initialement affichés.

  • 47  Document non rendu public.
  • 48  Entretiens et observation participante réalisés entre février et juin 2005.
  • 49  Entretiens réalisés avec des cadres du PNUD, FNUAP, Banque mondiale et AFD.

50L’élaboration du document de projet, contrat définissant les actions à mener, le chronogramme, et les lignes budgétaires du GOLD pour la seconde phase du projet constitue un exemple édifiant. Sa co-rédaction réalisée par la chargée du programme, cadre au bureau pays PNUD à Rabat, et le responsable de la DGCL, a en effet mené à un compromis qui remet en cause massivement les buts premiers du programme. Par exemple, le terme de décentralisation initialement choisi y a été remplacé par celui de déconcentration47. Le changement de terminologie implique un changement d’orientation du programme dans lequel les instances électives sont désormais explicitement marginalisées et subordonnées aux walis. Si cette négociation a été vécue comme un échec par la jeune responsable en charge au PNUD48, le résultat n’est pas pour autant exceptionnel dans le monde du développement. Ainsi, le recours aux administrations wilayales décidé ici par le ministère de l’Intérieur répond parfaitement aux exigences d’expertise et de performance formulées par les développeurs à l’égard des partenaires associés aux projets. Ainsi, les élus sont stigmatisés également par les développeurs de Rabat qui témoignent des mêmes représentations opérantes dans les cercles de la haute administration du ministère : « Ces élus sont quasi analphabètes », « on ne peut rien faire avec eux », mais aussi « ce sont des corrompus », « des mal élus qui ne représentent qu’eux-mêmes »49.

51À l’ère de la « technocratisation », la disqualification des élus constitue un des points de rencontre entre ministère de l’Intérieur et développeurs au Maroc.

Un pluralisme limité

  • 50  Les réformes d’éducation engagées au Maroc et en Égypte sous l’impulsion de la Banque mondiale aff (...)

52Dans le cadre de ces nouveaux projets de développement internationaux, comme dans d’autres secteurs de réformes50, la caution « démocratisante » tient surtout par la mise en place des commissions dites participatives pour la mise en œuvre des projets. Ces institutions créées ad hoc aussi bien au niveau national que « local » prennent différentes appellations : comités de pilotage, groupe de travail régional, local ou national, Forums de concertation. Ils se veulent des espaces « pluralisés » de négociations de politiques publiques selon les dogmes développementistes de la « bonne gouvernance » avec la « participation » de la « société civile ».

53Le GOLD nous offre un cas d’étude des « traductions » de ce pluralisme affiché au Maroc. Ce projet piloté par l’unité Gouvernance du PNUD, a démarré en septembre 2003, il est co-piloté par la DGCL. Il est financé par le ministère italien des Affaires étrangères sur un fonds spécial du PNUD. Ses objectifs généraux (tels que formulés dans le document de projet) sont de :

« Promouvoir la gouvernance démocratique au niveau local, à travers l’amélioration d’une approche participative dans la programmation du développement local […]. Soutenir le gouvernement et les acteurs locaux (publics et privés) dans un processus de décentralisation et de développement participatif intégré au niveau des régions ». Tous ces objectifs passent par des commissions « pluralisées », notamment : « le Comité national de coordination (CNC) » qui est « une instance de concertation qui réunit les institutions clés du développement au niveau national. La composition du Comité national de coordination est ouverte à la participation des différentes instances de l’État chargées du développement local et de l’appui aux collectivités locales, du secteur privé, du tissu associatif et des universités, qui peuvent jouer un rôle stratégique dans une logique de partenariat ».

54Pour la sélection des participants à la commission nationale (CNC) du projet GOLD, plusieurs réunions dédiées au choix des partenaires se sont tenues. Au fur et à mesure de ces réunions, se dessinaient les contours de cette commission. Ces réunions de sélection se sont tenues à trois reprises dans les locaux du ministère de l’Intérieur (ancienne résidence du « gouverneur Lyautey ») et ont principalement mis à contribution des cadres de la DGCL et le personnel du PNUD. En plus de ces trois réunions, il faut ajouter quelques rencontres informelles dont une que nous décrivons plus bas.

  • 51  L’expression récurrente a été entendue lors de ces réunions. Les représentants du PNUD et de la DG (...)

55L’exigence de pluralisme encouragée par le PNUD et la coopération italienne est, tout d’abord, traduite en termes de « représentativité partisane large »51. « La gauche et la droite seront représentées de manière équilibrée » répète-t-on. Cette assertion s’intègre bien dans le contexte d’« alternance ». En effet, la trajectoire historique du Maroc politique depuis le milieu des années 1990 a vu, au fur et à mesure, intégrés certains anciens opposants au régime. Depuis la mise en place, en 1998, du gouvernement d’alternance dirigé par le Premier ministre socialiste Abderrahmanne El Youssoufi, les principaux partis de gauche, le PPS et l’USFP ont été, sans discontinuité jusqu’à aujourd’hui, aux affaires ministérielles. Dans cette logique, la « représentativité partisane large », permet de constituer une commission composée d’une grande majorité de cadres de différents ministères : certains étiquetés de « gauche » et d’autres non.

56Le ministère de l’Intérieur fournit l’essentiel des présents. Ses cadres représentent cinq directions : la direction de la Planification et de l’Équipement, la direction de la Coopération internationale, la direction des Affaires rurales, la direction des Affaires juridiques, des Études, de la Documentation et de la Coopération et la direction de la Formation des cadres administratifs et techniques. Ils sont âgés d’une quarantaine d’années, sont souvent formés à l’École nationale d’administration. Ils correspondent au nouveau profil technocratique valorisé par l’ancien ministre de l’Intérieur Driss Basri. Viennent ensuite les cadres du ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Eau et de l’Environnement (MATEE) et du ministère des Affaires étrangères.

57Suivant la logique de sélection, l’USFP est le parti le plus représenté avec ses cadres du MATEE (dont le ministre M Elyazghi est le premier secrétaire) et de l’ADS (Agence de développement social) essentiellement. Vient ensuite le parti de l’Istiqlal dont les sympathisants sont des cadres du ministère des Affaires étrangères, puis le PPS, avec cependant relativement peu de représentants.

  • 52  Le représentant associatif n’a rien des « personnages-ponts » des associations de quartiers décrit (...)

58La deuxième traduction de l’exigence de pluralisme, pour la constitution du CNC, concerne la « société civile ». Elle est à la fois constituée du patronat (la CGEM), d’un membre de réseau associatif et d’un universitaire. Le représentant associatif appartient à un réseau d’associations que l’on retrouve lié à plusieurs projets de développement internationaux. Il a « roulé sa bosse dans les projets de développement et de coopération » comme il aime à le dire lui-même. Ce réseau associatif constitue une nébuleuse de personnalités-associations52. La fondation Hassan II pour les Résidents marocains à l’étranger est également conviée à participer à la commission.

  • 53  À l’issue de la discussion, la liste sera soumise au ministère de l’Intérieur.
  • 54  Entretien avec un représentant du PNUD, janvier 2005.

59En dehors de ces individus dont la sélection fait gage de pluralisme, il est intéressant de voir qui sont les acteurs exclus et sur quels critères avoués ils ont été écartés. Le récit d’une réunion « informelle » est, à ce titre, plein d’enseignements. La scène se déroule au PNUD au bureau d’une responsable du projet GOLD. Autour d’une table, cette responsable et un haut cadre du MATEE discutent des partenaires à choisir pour constituer la commission de pilotage53. Une association de quartier a d’abord été écartée au titre qu’on redoutait ses « liens avec les islamistes » parce qu’ « elle (était) composée de filles voilées ». Les autres arguments, avancés pour justifier l’éviction d’autres potentiels participants, évoquent une peur de déstabilisation. « Un tel n’a pas bonne presse, il va nous faire de la fawda (l’anarchie), il est trop idéologisé » avançait par exemple le haut cadre du ministère qui a ajouté plus tard au cours d’un entretien individuel : « on ne veut pas de gens qui passent leur temps aux meetings ou aux manifs ». Un autre argument récurrent est celui de l’incapacité de telle association ou de tel élu local à produire « correctement de bons documents ». Un tel argument dresse en fait une autre barrière à la participation, celle de l’exigence du savoir expert. « Il faut savoir monter des projets, répondre à des mails en anglais, faire des documents Power Point »54.

  • 55  Selon l’expression d’un cadre de la DGCL, chargé « d’accompagner » ces projets et interviewé à plu (...)

60In fine, à observer ces processus de sélection on serait presque convaincu par l’expression de ce cadre du ministère de l’Intérieur qui décrit les partenaires privilégiés comme des acteurs « dociles »55 :

  • 56  Entretien avec le même cadre de la DGCL, Rabat, mai 2005.

« On choisit des gens qui travaillent en bonne synergie et qui ne frondent pas. […] C’est-à-dire des chercheurs qui ne font pas dans le trop compliqué, pas dans l’intello-critique, des associations qui peuvent travailler sous les ordres des caïds56 ».

61La sélection des acteurs de la commission produit donc bien un « pluralisme » particulier qui intègre des acteurs politiques qui sont essentiellement d’anciens opposants de gauche aujourd’hui aux affaires ministérielles. La commission nationale du projet s’apparente à une instance intergouvernementale où la « société civile » est en minorité.

  • 57  Cf. pour une analyse détaillée, Zoé Lamazou (2006).

62De manière générale, les deux justifications relatives à l’expertise et à la « non subversion » reviennent très régulièrement pour exclure les autres acteurs potentiels. La disqualification par stigmatisation des élus et des associations de quartier s’opère aussi dans ces processus par l’exigence de multiples compétences expertes. On insiste, par exemple, sur la nécessité de produire des comptes rendus en plusieurs langues (ce que ne peuvent souvent pas assurer les concernés). La qualité de représentant (élu ou associatif) est marginalisée au profit des techniciens de la wilaya ou de certaines « ONG internationales ». Ces dernières bénéficient en outre de la promotion de la « société civile ». Ainsi l’« ONG internationale » ENDA Maghreb57 remplit souvent cette fonction de sous traitante, avec la mise en œuvre de pans entiers de projets, en lieu et place des associations de quartier « inaptes » à remplir les exigences techniques de ces projets.

63Le travail dans ces commissions s’apparente à une mise en scène égalitariste. Cette mise en scène est voulue par le PNUD comme garante de la « participation » de tous. Le format des débats promu entend privilégier une répartition équitable des prises de parole, des exposés. Mais force est de constater que la prise de parole en public constitue en soi une barrière invisible.

  • 58  Dans les deux mois qui suivront, ce même représentant de la DGCL fut nommé wali de Rabat.

64Au niveau central, au CNC, la négociation n’a existé que lors des deux séances pendant lesquelles le secrétaire général du MATEE était présent et tenait tête aux cadres du ministère de l’Intérieur. Ce « combat des chefs » ne s’est tenu que sur certains principes généraux sans consistance réelle pour le projet ; ni les questions de lignes budgétaires ni le choix des territoires privilégiés n’ont été abordés. Le reste du temps, le représentant de la DGCL, coordinateur du projet, garde l’ascendant sur les débats, il donne la parole et la reprend à sa guise, change l’ordre du jour. Ce dernier pèse lourdement sur les décisions prises et il a pu, par exemple, imposer le choix de la région de Rabat comme région pilote de ce projet qui vise la décentralisation58. Choix qui ne satisfaisait personne mais qui fut imposé.

  • 59  Entretien en dialectal avec un représentant d’association de quartier, novembre 2006.
  • 60  Ces silences sont compris comme des carences de savoir-faire, nous en parlons plus loin.

65Au niveau du comité de pilotage local du GOLD à Tanger, après six réunions, les associations de quartiers présentes n’avaient jamais pris la parole, alors même qu’elles étaient parfois invitées à le faire par le caïd « animateur » des réunions. L’un des représentants d’association, interrogé sur ce silence, avançait à ce sujet que « lorsque le wali te demande de participer » c’est […] « une demande de plébiscite de ce dernier, c’est pour ça qu’on refuse ses avances »59. Les élus des communes périphériques n’ont également pas pris la parole après s’être présentés. Les silences qui ailleurs peuvent être des messages forts de contestation ne sont là même pas appréhendés comme tels60. Ces espaces ne sont donc pas utilisés comme des espaces de revendication ou de débat. Les hiérarchies demeurent et sont mêmes exacerbées dans ces face-à-face. Les représentants de la wilaya dominent largement les débats, avec les représentants du PNUD (lorsque les coordinateurs locaux du PNUD sont soutenus par la présence des cadres du PNUD du bureau de Rabat).

66Un autre détail a son importance, le problème de l’accès à l’information. La tenue des réunions, l’objet de celles-ci, la liste des intervenants, les recommandations antérieures sont de précieuses mais secrètes ressources pour les acteurs marginalisés, notamment pour les associations de quartier et les élus et en particulier ceux issus de circonscriptions périphériques. Ainsi, par exemple à Essaouira, dans le cadre de réunions d’un comité local de pilotage, on a observé que les changements de salles ou d’horaires systématiques pour les réunions peuvent en soi constituer un obstacle important. Les associations, les élus venant souvent de communes éloignées ne sont jamais informés à temps. Au fur et à mesure, alors que les mêmes situations se répètent, la plupart sont découragés et ne viennent plus. Le représentant de la wilaya, responsable de l’organisation et de la coordination, interrogé s’en amuse : « Ça les met à l’épreuve, comme ça on voit s’ils méritent d’être parmi nous ».

67In fine, le fonctionnement interne de ces commissions n’est pas opérant comme espace de négociations réelles. A contrario, dans les deux niveaux des commissions (national et locales), l’arbitrage final en matière de prise de décision finale se fait souvent entre les représentants de la wilaya, ceux de la DGCL et les acteurs internationaux (ONG internationales sous traitantes et PNUD).

  • 61  Comme le décrit bien James Ferguson (1990) pour le Lesotho.

68Si le lexique du développement international sur la gouvernance et sa « promotion de la démocratie » semble apolitique, il n’en produit pas moins des effets sociopolitiques. Une première lecture des discours officiels permet de voir que ceux-ci contribuent à ajouter de la validité aux lexiques politiques de la « transition démocratique » au Maroc. Les discours du développement sont des ressources mobilisées et disputées par une minorité politique et sociale cooptée. Le « changement » promu reste dans des frontières d’acteurs et de contenus raisonnables. En ce sens, le discours du développement est une véritable « machine à dépolitiser »61.

  • 62  Les mêmes constats, pour le cas égyptien, de la relation de promotion de la société civile/disqual (...)

69En observant les rapports de force, les dispositifs d’acteurs en jeu sur plusieurs terrains, on a pu voir que ces projets sont le lieu de la conjugaison d’exigences puis de pratiques technocratiques des développeurs et du ministère de l’Intérieur. On a également vu comment ces processus développementistes présentent encore l’occasion d’entériner la disqualification de toute une série d’acteurs : les « islamistes »62 (ou assimilés à l’« islamisme »), les sociétaires d’organisations militantes, des mouvements sociaux dont on redoute la subversion, et enfin les élus locaux et les petites associations de quartier.

70Finalement, le contexte labellisé, formaté de ces nouveaux projets de développement promoteurs de la « décentralisation démocratique » faits avec la DGCL, ne semble pas permettre un renversement des tendances lourdes des situations autoritaires et de leurs dispositifs de gouvernement. Composer avec les règles du jeu dans le cadre de ces projets semble assez difficile pour les acteurs disqualifiés. Au contraire, ces programmes de développement peuvent être lus comme des fragments disciplinaires de pouvoir complétant le tableau des situations autoritaires présentes.

  • 63  Cf. Iraki (2003) et Zaki (2005).

71Le pluralisme et la participation réelles sont sans doute à chercher dans d’autres univers sociaux, mais ils ne se retrouvent pas dans les processus développementistes, précisément ceux dont les acteurs se revendiquent de ces vertus. Ces projets constituent peut-être même l’occasion de contrôle des politisations à la marge du pouvoir central observées ces dernières années63. Il s’agira dans l’avenir, pour infirmer ou valider cette hypothèse, de vérifier par l’observation s’il y a « territorialisation » et politisation par le bas de ces projets et partant reconfigurations à d’autres échelles et dans d’autres dispositifs d’acteurs. Pour le moment, c’est une stratégie de « greffe de l’État » dans des territoires politiques à la marge, sous couvert de « désengagement », « décentralisation » et « démocratisation » que nous observons.

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Notes

1  Cet article est issu de réflexions entamées depuis janvier 2005. Outre un stage de six mois dans le bureau du PNUD à Rabat, le travail de terrain engagé consiste en une série d’entretiens (en dialectal marocain et en français) avec différents acteurs engagés dans les projets de développement et des observations in situ sur plusieurs sites à Rabat, Essaouira et Tanger.

2  Nous parlons du champ social investi par les discours et les actions engagés en relation avec des acteurs de la coopération et du développement : services de coopération étrangers (USAID AFD, GTZ), agences des Nations Unies (PNUD, FNUAP), institutions financières internationales (Banque Mondiale), ONG internationales…

3  Parmi les rapports précurseurs de la Banque mondiale : Governance and Development (1992), Governance. The World Bank Perspective (1994) et Africa crisis in Governance (1994).

4  J’emprunte ici l’expression de « moment néo libéral » au titre du chapitre 5 de Jean-François Bayart (2004). L’auteur date ce « moment » de 1980 à 2004.

5  Je me fonde sur les analyses de Patrick Hassenteufel (2005) notamment celles sur « les différentes modalités de convergence des politiques publiques ». L’auteur insiste sur le fait « que les capacités des acteurs à la traduction sont inégales et dépendantes de leurs ressources spécifiques » p. 126.

6  Phrase inscrite sur le pack de jus d’orange de la marque tunisienne « Oh ! ».

7  Nous considérons les subtiles différences entre les expressions comme, par exemple, « gouvernance démocratique » ou « gouvernance participative » employées par le PNUD comme surtout un moyen de se démarquer du concurrent géant qu’est la Banque mondiale et sa « bonne gouvernance ». Outre ces subtilités terminologiques, le champ du développement international se caractérise par un fort mimétisme dans le discours. D’autant plus qu’à l’épreuve des pratiques de ces discours, il y a un mélange des différentes expressions. Par exemple le mot « bonne gouvernance », pourtant « banni », peut être employé en réunion par un cadre du PNUD. Observations personnelles, Rabat, mars 2005.

8  La même justification de cela revient souvent dans les entretiens avec les acteurs du développement : « afin d’éviter ainsi des affrontements trop brutaux avec les gouvernements ». Entretien avec un fonctionnaire international du bureau Pays du PNUD, Rabat, janvier 2006.

9  Rapport mondial sur le développement humain 2002 : Approfondir la démocratie dans un monde fragmenté, Bruxelles, De Boeck Université.

10  D’influents politologues comme Juan J. Linz, par exemple, y ont participé.

11  Rapport mondial sur le développement humain 2002, p. 15.

12  Rapport mondial sur le développement humain 2002, Cf. Annexes : évaluer la gouvernance : les indicateurs de la démocratie et des droits civils politiques.

13  Rapport mondial sur le développement humain 2002, op. cit., préface p. 5.

14  Dans le Rapport mondial sur le développement humain 1993, intitulé « Participation populaire au développement humain », le champ sémantique : « peuple », « population » et « gens » est très employé pour parler des personnes visées par la « participation » promue. Ainsi, par exemple, les titres des chapitres 2, 4 et 5 sont respectivement : « Participation populaire », « Les populations et la gestion des affaires publiques » et « Les gens et les organisations qu’ils se donnent ».

15  Extrait du rapport : World Bank Civil Society Engagement, Review of Fiscal years 2005-2006, p. XVI, disponible sur le site : www.worldbank.org.

16  Sur le site Internet : www.worldbank.org.

17  Rapport mondial sur le développement humain 1993, Économica.

18  Jean Leca (1994, p. 74).

19 Cf. Michel Camau (2002).

20  Cf. Jean François Bayart (2004, p. 97 à 109), surtout la sous-partie : « Une “société civile internationale” très nationale » et l’article de James Ferguson (2004).

21  Sans illusion de la nouveauté car les logiques de cette « gouvernance locale » s’articulent de manière fluide avec d’autres discours en usage.

22  Pour une revue de ces expériences, se reporter aux travaux des chercheurs du Transnational Institute basé à Amsterdam, notamment ceux de Daniel Chaves et Benjamin Goldfrank (2004).

23  Par exemple, les deux projets de l’ONG ENDA Maghreb : « Appui au processus de décentralisation et renforcement des initiatives de gouvernance locale participative » et « Programme de renforcement des capacités des acteurs locaux pour la promotion d’une citoyenneté active et d’une gouvernance participative ».

24  Rapport national sur le développement humain 2003 : Gouvernance et accélération du développement humain, p. 33.

25  Site Internet du siège du PNUD : www.undp.org.

26  Mark Malloch Brown, ex-administrateur du PNUD sur le site Web du PNUD.

27  Ce document est le texte de référence des acteurs du développement au niveau d’un pays. Pour « monter » un projet, il faut entrer dans le « cadre logique » de ce document en le citant point par point.

28  Guy Hermet, (2004).

29  Aziz El Azmeh (1994, p. 235) parle d’une « démocratie-talisman » dans son analyse du « discours politique arabe ».

30  Document du groupe Banque mondiale du 30 juin 2005, Stratégie de coopération avec le Royaume du Maroc, rapport n° 31879-MA.

31  La lettre de la coopération française au Maroc, n° 18, juillet 2005, p. 10.

32  Cf. l’analyse de Myriam Catusse et Frédéric Vairel (2003).

33  Dans une analyse critique de la production des historiens sur le Maroc, Tozy (2006) disait : « l’histoire du pouvoir d’un côté et l’histoire de la lutte pour le pouvoir de l’autre, ont focalisé l’intérêt de l’histoire officielle et officieuse. Une première conséquence de ce constat renvoie à l’hégémonie du discours historique de l’ancienne opposition pour tout ce qui concerne l’histoire au présent, et ce jusqu’au milieu des années soixante-dix et à une réappropriation de celle-ci une fois l’opposition laminée ou domestiquée. » (C’est moi qui souligne.)

34  À ce propos, voir l’analyse de Frédéric Vairel (2005).

35  Étaient présents notamment dans l’équipe des cadres du PNUD.

36  Observations in situ au bureau Pays du PNUD à Rabat.

37  Discours du roi à Agadir lors de la Rencontre nationale des collectivités locales, qui se tint sous le thème « Développement des villes, citoyenneté et responsabilité » le 12/12/2006.

38  Tozy, Hibou (2002, p. 5) : « Après avoir nommé de nouveaux walis (gouverneurs dotés de pouvoirs exceptionnels directement issus de la confiance que leur accorde le roi), il se place désormais sur le champ des réformes économiques ».

39  Pour une analyse plus détaillée, cf. Vairel (2005).

40  Tozy (2000).

41  Hibou (1999).

42  Les projets Agendas 21 locaux du ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Eau et de l’Environnement (MATEE) en sont une illustration.

43  Programme de coopération bilatérale, entre les deux ministères de l’Intérieur français et marocain. La convention de financement du PAD Maroc a été signée à Paris le 5 juillet 2004.

44  Entretien avec un chargé de projet du PNUD, Rabat, octobre 2006.

45  Entretien avec un cadre de la Banque mondiale, Casablanca, mai 2005.

46  Entretien à Rabat avec le coordinateur du PAD, et observations in situ novembre 2006.

47  Document non rendu public.

48  Entretiens et observation participante réalisés entre février et juin 2005.

49  Entretiens réalisés avec des cadres du PNUD, FNUAP, Banque mondiale et AFD.

50  Les réformes d’éducation engagées au Maroc et en Égypte sous l’impulsion de la Banque mondiale affichent également ce « pluralisme » dans les commissions. Cf. Florian Kohstall (à paraître).

51  L’expression récurrente a été entendue lors de ces réunions. Les représentants du PNUD et de la DGCL l’utilisent dans le même sens.

52  Le représentant associatif n’a rien des « personnages-ponts » des associations de quartiers décrits par Mounia Bennani-Chraïbi (2003). Il ne revendique pas d’appartenance au quartier sûrement parce qu’il n’a pas d’« ancrage local ».

53  À l’issue de la discussion, la liste sera soumise au ministère de l’Intérieur.

54  Entretien avec un représentant du PNUD, janvier 2005.

55  Selon l’expression d’un cadre de la DGCL, chargé « d’accompagner » ces projets et interviewé à plusieurs reprises.

56  Entretien avec le même cadre de la DGCL, Rabat, mai 2005.

57  Cf. pour une analyse détaillée, Zoé Lamazou (2006).

58  Dans les deux mois qui suivront, ce même représentant de la DGCL fut nommé wali de Rabat.

59  Entretien en dialectal avec un représentant d’association de quartier, novembre 2006.

60  Ces silences sont compris comme des carences de savoir-faire, nous en parlons plus loin.

61  Comme le décrit bien James Ferguson (1990) pour le Lesotho.

62  Les mêmes constats, pour le cas égyptien, de la relation de promotion de la société civile/disqualification de l’islamisme, sont faits par Julia Elyachar (2001).

63  Cf. Iraki (2003) et Zaki (2005).

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Pour citer cet article

Référence papier

Amin Allal, « « Développement international » et « promotion de la démocratie » : à propos de la « gouvernance locale » au Maroc », L’Année du Maghreb, III | 2007, 275-296.

Référence électronique

Amin Allal, « « Développement international » et « promotion de la démocratie » : à propos de la « gouvernance locale » au Maroc », L’Année du Maghreb [En ligne], III | 2007, mis en ligne le 01 novembre 2010, consulté le 25 juin 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/374 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.374

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Auteur

Amin Allal

Doctorant université Ain Chock de Casablanca et Institut d’études politiques d’Aix-en-Provence, boursier à l’Institut de recherche le Maghreb contemporain (IRMC)

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